Exit les ambitions nationales, place aux élus locaux. Le second gouvernement de Sébastien Lecornu, mis en place le 12 octobre dernier, rassemble plusieurs élus dits de terrain dont l’ancrage dans les territoires, surtout s’ils sont ruraux, est présenté comme un gage de proximité avec les Français.
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Michel Fournier, président de l’Association française des maires ruraux, participe ainsi au gouvernement où siège également Sébastien Martin, président de l’association de promotion de la coopération intercommunale. Le premier est maire d’un village dans les Vosges. Le second, conseiller départemental d’un canton rural, préside une communauté d’agglomération en Saône-et-Loire.
Ruralité rime avec proximité. La vie municipale est naturellement associée à l’idée de démocratie locale, tout particulièrement dans les petites localités, où les élus sont censés échapper au discrédit qui touche les professionnels de la politique. La crise qui affecte la représentation politique depuis les années 1990 renforce de telles projections enchantées sur l’échelon local de la vie politique. Mais qu’en est-il réellement ? Les élus ruraux sont-ils forcément proches et à l’image de leur population ? Cette question, que j’aborde dans un ouvrage récemment paru, Des élus en campagne, se pose avec acuité à l’approche des élections municipales.
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Des territoires populaires administrés par des élites sociales
Il faut d’abord souligner que les territoires ruraux se singularisent par le poids de leur composante populaire. Plus on s’éloigne du cœur des grandes villes, plus la part des classes populaires dans la population augmente. Les ouvriers, surreprésentés dans les campagnes françaises, sont particulièrement nombreux dans les petites villes qui se sont développées depuis la fin du XIXe siècle avec l’implantation d’établissements industriels. Même lorsqu’ils sont en proie à la désindustrialisation, ces bourgs gardent leur caractère très majoritairement populaire jusqu’à aujourd’hui. Environ 60 % de leur population active est formée de classes populaires salariées en 2020. Cette réalité sociologique a longtemps été peu visible car les campagnes sont souvent réduites à leur identité agricole ou à une dimension touristique et naturelle. La mobilisation des Gilets Jaunes a contribué à lever le voile médiatique qui couvrait les classes populaires rurales dont les conditions d’existence ont été finement explorées par les sciences sociales[1].
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Les campagnes françaises ont beau être essentiellement ouvrières depuis plus d’un siècle, les ouvriers n’accèdent cependant qu’exceptionnellement au pouvoir local. D’après les travaux d’histoire et de science politique, on peut estimer qu’ils ne constituent jamais plus de 5 % du corps des maires des villages et des petites villes des campagnes tout au long du XXe siècle. Certes, la moindre spécialisation politique des mairies des petites localités a favorisé l’entrée des catégories populaires dans les conseils municipaux, davantage que dans les grandes villes, mais elles restent le plus souvent reléguées en bas des hiérarchies municipales. Dans les villages, la fonction de maire a longtemps été monopolisée par les agriculteurs. Les exploitants agricoles sont toujours nettement surreprésentés à la tête des mairies mais ils perdent de leur puissance politique dans la dernière période, non pas au profit des catégories populaires, mais en faveur des classes moyennes diplômées[2]. Seuls 2 % des maires des communes de moins de 3 500 habitants sont ouvriers.
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Plus surprenant encore : les ouvriers sont largement absents de l’administration des bourgs ruraux, là où ils forment pourtant souvent la majorité de la population. C’est ce que nous avons pu observer en menant une recherche sur l’histoire municipale de trois petites villes rurales de Bourgogne depuis le début du XXe siècle. À Saint-Florentin, par exemple, commune de l’Yonne comptant aujourd’hui 4 230 habitants et environ 44 % d’ouvriers dans sa population active, aucun ouvrier n’a été maire ou premier adjoint depuis 1945. À l’inverse, plusieurs chefs d’entreprise ont administré la commune, aujourd’hui dirigée par un industriel.
Différents mécanismes contribuent à la marginalisation politique des classes populaires dans ces bourgs industriels. Tout d’abord, les électeurs s’en remettent à des personnes qu’ils jugent qualifiées, sur la base de leur réussite professionnelle ou scolaire, pour administrer la commune. Le faible sentiment de compétence statutaire des classes populaires pénalise leur implication municipale. Ces dernières sont ensuite de nouveau évincées ou reléguées au moment de la constitution de la liste de candidats, qui repose sur un travail de cooptation mené par les élus en place. Le maire sortant ou pressenti et ses proches mobilisent alors leurs réseaux et les personnes bénéficiant d’un capital social local articulé avec la possession de ressources économiques ou scolaires (commerçants, enseignants, médecins, artisans). Enfin, s’ils sont néanmoins élus aux plus hautes fonctions municipales, les représentants issus des classes populaires ont tendance à s’entourer de membres des classes moyennes et supérieures. Cette notabilisation ferme la porte du conseil municipal à leurs homologues sociaux.
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Une domination politique en contexte d’interconnaissance
Les logiques de la domination politique sont donc loin de s’estomper dans les petites communes : les hiérarchies sociales qui structurent ces espaces influent sur la construction des légitimités électives. La proximité géographique n’est pas forcément synonyme de démocratie horizontale. Au contraire, l’interconnaissance rurale incite au retrait politique d’ouvriers et d’employés dont les employeurs et leurs relais siègent à la mairie. Voir son subalterne se présenter aux élections locales est perçu comme une inversion des rapports de domination : la candidature se maintient au risque d’un licenciement.
Au cours du XXe siècle, la domination municipale exercée par les classes supérieures dans les petites localités industrielles n’est entamée que dans des conditions particulières permettant la victoire de candidats ouvriers ayant acquis des compétences politiques et un statut symbolique à travers leur engagement syndical dans la principale entreprise de la commune. Le caractère mono-industriel de bourgs cheminots ou miniers, par exemple, favorise la constitution de contre-pouvoirs ouvriers collectifs.
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Mais le déclin des entreprises industrielles a tari depuis plusieurs décennies le vivier de formation et de recrutement de candidats ouvriers. En proie à des difficultés dans leurs entreprises, les syndicalistes s’impliquent surtout dans la sphère professionnelle au détriment d’un engagement dans la vie politique. En contexte de restructurations industrielles, ils sont parfois obligés de travailler en dehors de la commune et perdent le prestige associé à leur visibilité locale. La superposition entre lieu de travail et scène résidentielle, à la source de sociabilités populaires assez fortes pour faire parfois entrer des représentants ouvriers dans les mairies, est remise en cause.
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Le poids des compétences
La participation des syndicalistes à la vie politique locale est d’autant plus compliquée qu’ils trouvent de moins en moins leur place dans la vie politique locale. Les relations entre la petite bourgeoisie culturelle et les militants ouvriers, à la base des expériences d’éducation populaire et d’une politisation propre aux années 68, s’érodent depuis les années 1980. Dans les réseaux de gauche, les ouvriers ayant une expérience syndicale s’effacent devant des classes moyennes diplômées qui valorisent les compétences gestionnaires dans l’exercice du pouvoir local. Les compétences acquises dans la scolarité et le métier apparaissent comme des critères essentiels dans le recrutement des élus, y compris à gauche.
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Ce mouvement est renforcé par la technicité accrue des compétences requises pour exercer les mandats locaux dans les petites villes. Le désengagement de l’État et la baisse de sa dotation globale oblige une recherche tous azimuts de subventions. Les maires des trois bourgs de l’enquête peuvent faire valoir des compétences acquises dans leur parcours professionnel (direction d’entreprise, cadre du Trésor public, conseiller en développement économique) pour aborder les enjeux de la gestion d’une collectivité locale, dans une période où les négociations avec des multiples acteurs et la recherche de subventions sont primordiales. Le maire se définit de plus en plus comme un entrepreneur de politiques publiques locales.
Les élus sont pris dans un mouvement d’éloignement technocratique vis-à-vis des populations locales, avec notamment le développement de l’intercommunalité. Ces dynamiques favorisent les profils de professionnels de la politique (cumulant les mandats et délaissant leur métier d’origine) pour l’accès aux plus hautes fonctions municipales, y compris dans les petites villes, dont le maire est souvent le président de la structure intercommunale qui rassemble les villages des alentours.
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Une fonction taillée pour un homme fort
Savoir « taper du poing sur la table », faire montre de qualités de « combattant », sont des attitudes attendues et valorisées pour la constitution de la figure du maire. Celle-ci renvoie à des qualités perçues comme masculines. 80 % des maires sont aujourd’hui des hommes. Dans les représentations communes des administrés, le pouvoir du maire est également associé à un pouvoir personnel, peu partagé avec la population et même avec les autres membres du conseil. Du fait de la législation, les élus d’opposition n’ont guère de marge de manœuvre et la liberté d’action des membres de la majorité municipale est elle-même limitée. Le maire nomme ses adjoints et peut leur retirer leurs délégations de fonction en cas de rupture de confiance. Il est ainsi compliqué pour un adjoint de critiquer les décisions du maire.
Le conseil municipal ne constitue pas un lieu d’apprentissage d’une culture délibérative. Les relations de pouvoir au sein du conseil reposent sur une maîtrise inégale des informations et du contrôle de la préparation des conseils. Les délibérations du conseil sont préparées par le maire et ses services. Il dispose du pouvoir discrétionnaire de choisir les questions portées à l’ordre du jour des séances du conseil municipal, qu’il préside et anime.
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La concentration du pouvoir mayoral peut être renforcée en fonction du parcours professionnel de ceux qui endossent l’écharpe de maire. Diriger une entreprise ne prédispose pas à la collégialité dans les prises de décision. L’appropriation autoritaire du rôle de maire est alimentée par les socialisations professionnelles dans les métiers d’encadrement, ou encore par le prestige personnel acquis dans l’exercice de professions libérales. Le charisme attribué par les habitants au patron, au médecin de ville ou au directeur du collège rejaillit sur l’homme devenu maire.
Mais la personnalisation et la concentration du pouvoir municipal est avant tout assurée par une législation depuis la loi municipale de 1884, confortée par la loi de décentralisation de 1982 qui accroît les compétences du maire. Le maire cumule de nombreux pouvoirs : il est à la fois le chef de l’exécutif, de l’administration, de la majorité municipale, agent de l’État dans la commune et officier de police judiciaire. La loi permet une confusion des pouvoirs exécutif et délibératif : le maire domine l’assemblée municipale. Bien qu’émanant de l’assemblée délibérante, l’exécutif communal n’est pas responsable devant le conseil municipal. D’où la notion de « présidentialisme municipal[3] ».
Le pouvoir municipal n’est pas le réceptacle neutre de rapports sociaux de domination, il contient aussi, par son mode de fonctionnement, les possibilités de son appropriation exclusive. Le maire administre la commune sans véritables contre-pouvoirs[4]. Du fait du mode de scrutin, sa liste est assurée d’obtenir une majorité confortable (la moitié des sièges, plus la part de l’autre moitié qui lui revient à la proportionnelle). Le fonctionnement réglementaire du conseil municipal, loin de favoriser les échanges et les arbitrages entre élus pesant du même poids, consacre le leadership mayoral.
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Une distance sociale doublée d’une distance politique grandissante
C’est le maire, à travers différents protocoles et interventions dans l’espace public local, qui incarne le pouvoir municipal et non l’assemblée élue. Ce système fait perdurer des traditions notabiliaires, qui ne sont pas propres aux périodes passées. Cela s’incarne dans la forte longévité élective des maires et la rareté des alternances. Les maires des trois bourgs au cœur de mon enquête sont en poste depuis 17 ans, 21 ans et 24 ans. Chacun s’apprête à se présenter à nouveau aux élections municipales de mars 2026.
Ce caractère élitaire n’est pas nouveau mais cette distance sociale est d’autant plus visible que les élites économiques et culturelles se sont réduites dans les bourgs industriels en déclin, où la paupérisation de la population s’accroît. Les maires sont moins entourés de proches sociaux que dans les décennies précédentes. Leur relais dans la population et au sein de leur conseil est de moins en moins assuré par des catégories intermédiaires, notamment les artisans et commerçants, particulièrement fragilisés.
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À ce décalage social s’ajoute désormais une distance politique. Les maires des petites villes sont vus comme ayant des compétences pour gérer la ville par leurs électeurs, mais ces derniers ne paraissent cependant pas soutenir leurs valeurs politiques. Le vote pour l’extrême droite devient en effet dominant en dehors des élections locales. Il est possible d’interpréter ce décalage comme une forme de résistance à la domination politique des élites culturelles ou, du moins, comme une absence de délégation totale des mandataires à leurs mandants. Ce décalage politique entre la population et leurs élus locaux exprime une distance sociale. Il peut aussi être interprété comme une conséquence de la technicité et de la dépolitisation du fonctionnement du pouvoir local. Aux élections municipales, on vote pour des élus techniques que l’on connaît. Aux autres scrutins, on exprime des choix politiques.
Mais le décalage ne s’exprime pas seulement par un vote d’extrême droite. Il prend aussi la forme d’une démobilisation électorale. Alors que les scrutins municipaux, tout particulièrement dans les petites communes, ont longtemps été épargnés par l’abstention, celle-ci s’accroît depuis les années 2000, y compris désormais dans les bourgs ruraux. Il s’agit potentiellement d’une autre marque de défiance à l’égard des élus locaux. Cette tendance peut être interprétée comme une conséquence de l’opacité accrue du fonctionnement du pouvoir local dans les campagnes, qui ne permet pas une appropriation populaire des enjeux municipaux et intercommunaux.
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La crise des voies traditionnelles de représentation politique touche également les élus des petites villes. Prendre acte des formes rurales de la domination politique est important lorsque les petites communes sont souvent associées, dans les imaginaires, à des lieux de démocratie inclusive et d’horizontalité. Or si le maire incarne la proximité en politique, son autorité repose aussi, le plus souvent, sur une distance sociale et statutaire. L’analyse des systèmes de relations entre position dans l’espace social local et accession au pouvoir municipal révèle les fractures de classe, de genre et de race qui traversent les territoires ruraux. Ce constat met à mal les lectures simplistes en termes de fractures territoriales censées opposer les métropoles et les territoires ruraux : les rapports de domination œuvrent déjà au sein même des campagnes.
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NDLR : Julian Mischi a récemment publié Des élus en campagne. Luttes municipales dans les bourgs industriels (XXe – XXIe siècles), Presses de Sciences Po