Les élections municipales 2026 ont rappelé à quel point les enjeux locaux font l’objet de batailles politiques importantes. A un an de l’élection présidentielle, nul doute que les dynamiques territoriales feront de nouveau l’objet de discours et de stratégies politiques.

Les campagnes abandonnées ? Les villes favorisées ? Ces grilles de lecture binaires, régulièrement mobilisées, méritent d’être mises de côté au profit d’autres types d’analyses, plus complexes, mais indispensables pour comprendre les vrais besoins des différents territoires français, explique l’économiste Olivier Bouba-Olga, dans cet entretien accordé à L’Economie politique, revue trimestrielle éditée par Alternatives Economiques en partenariat avec l’Institut Veblen.

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L’analyse des « territoires » fait couler beaucoup d’encre, chez les universitaires, les administrations, les commentateurs politiques… Mais elle est souvent réduite à des catégories comme rural/urbain ou « France périphérique ». Quelles catégories d’analyse mobilisez-vous pour mieux rendre compte de la diversité des territoires ?

Olivier Bouba-Olga : Dans l’ensemble des travaux que je mène, un point clé consiste à insister sur le fait que l’on observe des différences géographiques relativement fortes entre les territoires. Ces différences jouent à des échelles assez fines, clairement infrarégionales et même infradépartementales. Or, on a parfois tendance à appliquer des grilles de lecture ou des cadres d’analyse trop simplifiés.

Parmi ces grilles, on trouve notamment l’opposition entre métropoles et France périphérique, portée par Christophe Guilluy1, qui s’inscrit d’ailleurs dans un schéma d’analyse plus large. D’un côté, certains discours ont mis en avant les vertus de la métropolisation, présentée comme un horizon indépassable de la croissance, avec l’idée que tout le monde en bénéficierait par ruissellement. De l’autre, Christophe Guilluy a insisté sur ce qu’on pourrait appeler le « côté obscur », en mettant en avant l’opposition entre métropoles et France périphérique, et les territoires qui souffriraient de cette dynamique.

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Cette opposition binaire est beaucoup trop caricaturale. Elle oppose deux catégories très englobantes de territoires – les métropoles d’un côté, la France périphérique de l’autre – sans rendre compte de la complexité réelle. Il existe par exemple une forte hétérogénéité au sein même des métropoles et des grandes villes, mais aussi au sein du monde rural.

Ce qui a été frappant, c’est que cette grille métropoles/France périphérique a été reprise par l’ensemble de l’échiquier politique. Cela pose un problème majeur, dans la mesure où l’on raisonne à partir de grilles d’analyse qui sont, au minimum, trop approximatives et largement erronées.

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Quelles sont, selon vous, les idées clés pour penser les évolutions territoriales, et comment construisez-vous ces catégories pour analyser les différences géographiques ?

O. B-O : D’une part, je suis convaincu que toute action découle des représentations du monde. D’autre part, toute représentation est une simplification du monde social. La question n’est donc pas d’éviter toute simplification, mais de trouver les bonnes simplifications. Pour y parvenir, il ne faut pas trop réduire la réalité, et notamment ne pas s’en tenir à une opposition binaire entre urbain et rural, mais plutôt penser les différences entre urbain, périurbain et rural.

Ensuite, il faut introduire systématiquement dans l’analyse l’existence de ce que j’appelle des effets macroterritoriaux, à côté des effets urbain–rural. Il s’agit d’effets plus massifs, qui peuvent opposer de grandes régions, le littoral et l’intérieur des terres, les espaces de montagne, ou ceux proches des frontières du pays. Enfin, il faut toujours se poser la question de l’existence d’effets de composition sociale distincts d’effets géographiques macroterritoriaux ou urbains, périurbains, ruraux stricto sensu.

Par exemple, lorsqu’on regarde les résultats des dernières élections législatives, ou des élections européennes, on observe un vote plus élevé d’environ dix points en moyenne dans les zones rurales en faveur du Rassemblement national. Toutefois, cet écart se réduit fortement – de un à trois points – lorsqu’on neutralise les effets de composition sociale, c’est-à-dire la représentation des différentes catégories à l’échelle d’un territoire. Cet effet de composition sociale est notamment lié à la surreprésentation des catégories ouvrières dans les zones rurales.

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On parle souvent d’un sentiment d’abandon qui s’expliquerait notamment par les inégalités croissantes d’accès aux services publics, aux transports ou encore au logement. Est-ce que vous les constatez géographiquement et comment se traduisent-elles dans le vote ?

O. B-O : C’est une hypothèse qui reste à étayer. Ce que les gens demandent avant tout, c’est de pouvoir vivre là où ils habitent et de voir leurs besoins fondamentaux couverts : se nourrir, se loger, accéder à l’emploi, à la culture, aux loisirs, à la santé, à l’éducation. Ce sont des besoins essentiels, et le sentiment dominant est plutôt celui d’une dégradation. Mon analyse est la suivante : les habitants ont besoin qu’on leur fournisse des éléments explicatifs, qu’on leur dise pourquoi on n’y arrive pas.

Aujourd’hui, ceux qui adressent peut-être le plus clairement cette question sont les représentants du Rassemblement national, en proposant un schéma explicatif du problème. Ce schéma est, de mon point de vue, totalement erroné, puisqu’il repose sur l’idée que l’on ne parvient pas à couvrir les besoins des habitants parce que les ressources seraient accaparées par l’aide aux immigrés et/ou aux « assistés ». Il s’agit d’un schéma explicatif faux, mais qui fonctionne électoralement. A l’inverse, les autres partis politiques abordent insuffisamment ces questions.

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Qu’observez-vous aujourd’hui en termes de dynamiques territoriales, notamment démographiques, mais aussi en matière d’inégalités ?

O. B-O : Si l’on observe aujourd’hui des dynamiques démographiques et économiques plutôt positives dans certaines grandes villes de l’Ouest et du Sud, comme Rennes, Nantes, Bordeaux, Toulouse, Lyon, ainsi que sur les littoraux, d’autres territoires connaissent des situations beaucoup plus difficiles. C’est le cas, de manière générale, du grand quart Nord-Est, mais aussi de la « diagonale des faibles densités ».

Cela produit une forte diversité des mondes ruraux et urbains, selon leur région d’appartenance, selon leur caractère périurbain ou non périurbain, qu’ils se situent en montagne ou sur le littoral, le rétro-littoral ou plus à l’intérieur des terres…

Un autre point, qui est devenu central dans mes travaux récents, concerne l’ampleur du choc démographique en cours. On savait que l’on allait vers un mur écologique, mais on se dirige aussi vers un mur démographique.

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Les derniers chiffres que nous avons produits montrent qu’environ 40 à 45 % des communes et 41 % des intercommunalités ont vu leur population baisser entre 2011 et 2022. La classe d’âge qui diminue le plus est celle des jeunes. Si 41 % des intercommunalités perdent des habitants au total, ce sont environ 80 % des intercommunalités qui enregistrent une baisse de la population des moins de 30 ans tandis que toutes connaissent une augmentation des 60 ans et plus2.

Les projections démographiques indiquent que ces évolutions devraient se poursuivre, avec une baisse de la population nationale à l’horizon 2040-2045. C’est un impensé majeur des politiques publiques actuelles. Même si cela ne suffira pas à résoudre l’ensemble des problèmes, il est clair que l’on ne pourra pas faire face à ces dynamiques sans une augmentation de l’immigration.

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Cela signifie-t-il que l’on entre dans une logique de compétition permanente entre territoires ?

O. B-O : Oui, cela exacerbe clairement la concurrence territoriale. Si la population baisse, les ressources diminuent. Donc, pour maintenir ou augmenter leurs moyens, les collectivités cherchent à faire croître leur population. Cela pose une question particulièrement complexe : pourrait-on, ou non, décorréler les ressources financières du nombre d’habitants ?

Cette concurrence a des conséquences très concrètes. Les territoires se font concurrence pour attirer des médecins, parfois avec des dispositifs qui peuvent devenir délétères. Les effets sur la démographie scolaire sont également très forts. Tous les territoires cherchent à attirer des habitants pour éviter la fermeture des écoles. Or, cette stratégie est vouée à l’échec pour la quasi-­totalité d’entre eux.

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Le vrai sujet n’est donc pas de se demander comment enrayer cette baisse à tout prix, mais plutôt de réfléchir à ce que l’on fait face à cette situation. Faut-il fermer des écoles ? Si l’on ne veut pas le faire, comment s’organise-t-on ?

Mon point de vue est qu’il faut sortir d’une logique exclusivement centrée sur l’attractivité, qui est devenue inopérante pour de nombreux territoires. Il faut se recentrer sur les besoins fondamentaux des habitants et réfléchir à la manière d’y répondre de façon intelligente, en les associant aux décisions. Cela implique un changement de perspective. Si ce changement n’a pas lieu, le ressentiment continuera de croître, avec des conséquences politiques évidentes.

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Faut-il aller jusqu’à assumer que, compte tenu du fait qu’environ 40 % des intercommunalités voient leur population baisser, certains territoires sont voués au déclin ?

O. B-O : Sur la question des dynamiques territoriales comparées, on peut distinguer deux grandes approches. La première consiste à dire que tous les territoires ne pourront pas s’en sortir, et qu’il faut donc favoriser la mobilité des populations, en aidant les gens à se déplacer vers les territoires qui se portent mieux.

Toutefois, il existe de nombreux travaux de recherche montrant que les gens sont très attachés à leur territoire. Et la mobilité géographique reste globalement faible. Si l’on regarde les cartes, les territoires qui connaissent des dynamiques positives sont peu nombreux : certaines grandes villes, le littoral. Se pose alors un problème de faisabilité. Que signifierait concrètement dire aux habitants du grand quart Nord-Est d’aller s’installer à Bordeaux, Rennes ou Nantes ?

La seconde approche consiste au contraire à dire que ce n’est pas la solution, et qu’il faut aider les territoires là où les gens vivent. Je serais plutôt enclin à défendre cette perspective. Avec le développement du télétravail et les évolutions technologiques, il faudrait peut-être repenser la question de la localisation des emplois. Peut-on les déconcentrer davantage, pour les rapprocher des lieux où vivent les populations ? Certaines villes commencent à réfléchir à ces questions.

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Est-ce que vous constatez ce changement de perspective dans le discours ou la pratique des acteurs publics ?

O. B-O : J’ai une position un peu particulière, puisque je suis chercheur mais que je travaille désormais au sein de la région Nouvelle-Aquitaine. Le discours que nous portons, notamment au sein des services régionaux, vise à passer d’une logique d’attractivité à une logique d’habitabilité territoriale : il s’agit de penser la couverture des besoins fondamentaux des habitants dans le respect des limites planétaires.

Certains territoires commencent à s’en emparer, avec des initiatives ponctuelles. Ce n’est pas encore massif, et c’est compliqué, car chaque territoire est pris dans une forme de « dilemme du prisonnier » : même s’il y a un accord sur le diagnostic, chacun se dit que tant que les autres continuent à jouer le jeu de la concurrence, il a intérêt à faire de même. On observe quelques évolutions ici ou là, mais elles restent limitées.

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Un enjeu important des élections municipales concerne l’adaptation au dérèglement climatique à l’échelle locale. Qu’observez-vous à partir de vos travaux sur la cartographie des effets du dérèglement climatique ?

O. B-O : L’enjeu fondamental de l’habitabilité territoriale vise précisément un double objectif de justice sociale et de sobriété écologique. L’idée est d’abord de documenter la situation, car de nombreux phénomènes se jouent à des échelles locales. Nous cherchons ainsi à mettre à disposition des données permettant d’identifier où se concentrent les difficultés sociales – chômage, niveaux de revenus, accès à la santé, à l’enseignement – mais aussi les vulnérabilités environnementales : biodiversité, risques naturels et technologiques, exposition aux aléas climatiques.

En croisant l’ensemble des typologies et des travaux que nous avons produits, nous commençons à identifier des territoires cumulant ces fragilités. En Nouvelle-Aquitaine, sur environ 150 intercommunalités, une quinzaine à une vingtaine apparaissent comme particulièrement exposées.

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Outre les effets du changement climatique, les besoins fondamentaux des populations changent sous l’effet des évolutions démographiques comme le vieillissement de la population ou encore la baisse de la démographie scolaire.

Une fois les besoins des populations identifiés, il faut réfléchir à la manière de mobiliser les ressources déjà présentes sur le territoire pour les couvrir en faisant œuvre de sobriété. Par exemple : la démographie scolaire pourrait inciter à fermer écoles, collèges et lycées, sauf si on se dit que ce sont des ressources territoriales que l’on peut remobiliser pour d’autres publics (enjeux de formation tout au long de la vie) ou pour proposer d’autres usages (mobilisation des machines par les entreprises locales, des internats pour les besoins des travailleurs saisonniers, etc.). La tâche n’est pas facile, de nombreux freins organisationnels ou juridiques existent, mais il faut les identifier et tenter de les lever.

Je plaide donc pour des approches très pragmatiques, territorialisées, qui partent des situations concrètes et permettent de penser des réponses adaptées. Mais ce type de réflexion est actuellement largement absent des politiques publiques.

Est-ce que le changement climatique est déjà un facteur observable dans les dynamiques territoriales que vous étudiez, par exemple sur le plan démographique ?

O. B-O : On observe aujourd’hui des signaux faibles, notamment dans les discours de certains habitants, qui disent, par exemple s’être installés dans la Creuse en se considérant comme des « réfugiés climatiques ». Mais, en parallèle, on observe d’autres signaux totalement contradictoires. Par exemple, cela ne fait absolument pas bouger les prix sur le littoral. Alors même que le recul du trait de côte, la montée des eaux, sont bien documentés, ces risques ne sont pas intégrés dans les prix immobiliers.

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Sur les questions liées à l’environnement au sens plus large, on observe que cela fait partie des sujets de préoccupation des habitants. Du côté des acteurs publics, la situation est très variable. Beaucoup se sentent démunis et ne savent pas vraiment comment agir. C’est extrêmement complexe, car il faut penser les enjeux de façon systémique et mener des actions coordonnées. Il n’y a pas de solution magique, sans coût.

C’est pour cela que j’estime que notre rôle est de produire de la connaissance pour aider à penser cette complexité. Et, du côté des responsables politiques, il y a un enjeu fort à proposer des récits mobilisateurs capables d’intégrer cette complexité du monde.

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La version intégrale de cet entretien est à retrouver dans le numéro 109 de L’Economie politique consacré aux « communes sous pression ».

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