Hélène Landemore est politiste, elle étudie les dispositifs participatifs et a suivi, en France, la convention citoyenne sur le climat. Elle est l’autrice de plusieurs ouvrages sur la démocratie délibérative, et enseigne à l’université Yale (Etats-Unis).

En juin 2020, vous évoquiez un rendez-vous « historique » au sujet de la convention citoyenne sur le climat. Quel bilan faites-vous aujourd’hui, alors que l’évaluation des participants eux-mêmes n’est guère positive ?

Les notations finales des citoyens sont sévères pour le gouvernement et on peut le comprendre : face à l’urgence climatique, le but à atteindre est la diminution de 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. Or le projet de loi sur le climat n’est pas à la hauteur, donc certains des membres de la convention ont voulu marquer leur désaccord.

Mais cet échec ne concerne qu’une partie des objectifs. Un autre enjeu de la convention était l’amélioration de la vie démocratique en France, et, de ce point de vue, le bilan est positif. Elle a fait la preuve que des citoyens tirés au sort, venus d’horizons variés, et représentatifs d’une grande partie de la société française, peuvent parvenir à un consensus, afin d’imaginer des solutions à un problème que les politiques ne parviennent pas à résoudre.

Les 150 citoyens ont rendu des propositions ambitieuses et permis aussi de médiatiser les enjeux climatiques : 70 % des Français disent aujourd’hui connaître ces propositions. Des parlementaires et ministres, qui levaient les yeux au ciel il y a un an, considèrent aujourd’hui la convention comme un acteur politique à part entière.

Par ailleurs, si l’on prend un peu de distance et que l’on se place dans une perspective internationale, cette première assemblée citoyenne dans un pays de grande taille à la population multiculturelle est une étape importante dans un mouvement plus global.

De quelle façon ce mouvement se concrétise-t-il ?

Une future assemblée citoyenne mondiale sur le climat se prépare, qui va rassembler 1 000 personnes tirées au sort sur les cinq continents. Elle va poursuivre ce travail en élaborant des recommandations en marge de la COP26 qui se déroulera à Glasgow en novembre 2021. L’idée des organisateurs, activistes et universitaires est de l’inscrire dans la durée et qu’elle devienne un autre pilier de la gouvernance mondiale, adossé aux COP, pour faire émerger des propositions plus démocratiques sur l’urgence climatique, indépendamment de la gouvernance officielle des Etats qui reste souvent oligarchique et opaque. De ce point de vue, la convention française est un cas d’école, dont il conviendra de tirer rapidement les leçons.

Justement, on a vu que l’articulation de ce nouveau dispositif avec les institutions représentatives reste un sujet complexe. Comment l’améliorer ?

L’articulation entre ministères, Parlement et assemblée citoyenne est essentielle. Or dans la pratique comme dans la littérature sur les expériences de démocratie délibérative, le suivi des propositions après la convention reste un impensé. Pourquoi ? Tout simplement parce que les assemblées de citoyens étaient jusqu’à présent le plus souvent consultatives, et que l’on demandait surtout aux citoyens tirés au sort, comme en Irlande, des recommandations sur des grandes valeurs morales – par exemple la dépénalisation de l’avortement – ou concernant des questions simples comme l’abaissement de l’âge du vote, soumises ensuite à référendum.

On est dans un tout autre cadre avec la convention citoyenne sur le climat en France. C’est la première fois, à un niveau national, que l’on demande à des citoyens d’aller jusqu’au bout du processus et de rédiger des quasi-projets de lois, qui impactent des pans entiers de l’économie et donc nécessitent des arbitrages. Lorsque les 150 citoyens proposent d’interdire les trajets en avion quand il existe une alternative en train de moins de quatre heures, il ne faut pas s’étonner que des lobbies puissants s’investissent pour démanteler une partie des textes.

Quelles leçons peut-on tirer de la difficulté à appliquer la promesse du « sans filtre » ?

Cette promesse était un signe d’engagement de la part du président de la République et elle a sans doute permis de mobiliser fortement les citoyens. Malheureusement, elle était ambiguë et inapplicable dans son interprétation la plus extrême, donc, au final, contre-productive. Elle a généré des attentes fortes, notamment chez les citoyens eux-mêmes, qui ont fait le choix de transférer leurs propositions au Parlement plutôt que de les soumettre à référendum, en partie parce qu’ils pensaient que les parlementaires les voteraient plus ou moins telles quelles.

Cette promesse du « sans filtre » correspond par ailleurs à un impensé de la forme de la convention, qui n’a pas créé d’espace de collaboration entre citoyens, équipes des ministères, et parlementaires en amont du processus, ce qui aurait peut-être permis d’anticiper et d’aplanir les blocages. Lorsque la convention a rendu ses propositions, il n’était pas non plus prévu qu’elle intervienne sur la suite du processus. Résultat, les recommandations ont été diluées lors du passage par les ministères, et elles le sont aujourd’hui encore au Parlement. Il y a bien eu des tentatives de concertations entre certains citoyens et équipes ministérielles. Mais ces rencontres étaient improvisées et le rapport de force n’y était pas en faveur des citoyens. Il n’y avait pas d’accompagnement ou très peu, et le travail des citoyens impliqués s’est fait hors du cadre de la convention elle-même.

A l’avenir, cette articulation est sans doute l’un des aspects qu’il faudra renforcer. Le travail avec les institutions doit probablement être intégré beaucoup plus tôt dans le processus, et encadré. Cela veut dire négocier en amont, ce qui implique que les propositions seront sans doute moins radicales à l’arrivée. Mais je suis persuadée que l’on gagnera du terrain sur le résultat final.

Quelle peut être la place, au sein des institutions françaises, de ces processus délibératifs, s’ils doivent se généraliser ?

Aujourd’hui, la convention n’existe que par le bon vouloir du prince. Mais ce flou juridique pose de multiples problèmes, dont la question centrale de la légitimité de ce type d’assemblée. A l’avenir, il faudrait délimiter les domaines de responsabilités des différents corps afin qu’il n’y ait pas d’ambiguïté sur les suites à apporter à ces consultations.

Ce qui se joue dans ces expériences de démocratie délibérative tient en une question : les citoyens tirés au sort peuvent-ils être des législateurs ? On leur a demandé d’élaborer très précisément des propositions de lois capables de réduire les émissions de CO₂ dans un esprit de justice sociale. Constitutionnellement, on est obligé aujourd’hui de passer ensuite devant le Parlement afin qu’il ratifie ces propositions, mais il y a une profonde contradiction dans le fait que cette étape conduise à détricoter l’ensemble des mesures. Faut-il aller plus loin et laisser aux citoyens eux-mêmes le pouvoir de légiférer ? La question mérite d’être posée. Je suis favorable, de mon côté, à une nouvelle division du travail législatif entre le Sénat, l’Assemblée nationale, et une troisième chambre de citoyens tirés au sort, qui travaillerait sur les questions environnementales ou qui relèvent du temps long.

La réforme du Conseil économique, social et environnemental (CESE) prévoit d’impliquer des citoyens tirés au sort dans l’élaboration des avis. Peut-elle répondre à cet enjeu ?

C’est un premier pas mais qui reste insuffisant car le rôle des citoyens va y demeurer marginal. Il est prévu que le CESE organise des consultations régulières, dont les conclusions seront intégrées à ses avis, mais sans vraiment bousculer les structures existantes. Avec ce projet, on fait une petite place aux citoyens, mais ils ne sont pas chez eux, ils restent des invités.

La crise démocratique appelle une réforme plus profonde, avec la transformation du CESE en une véritable chambre des citoyens, autonome, qui ait la liberté d’auditionner des représentants de la société civile, afin d’intégrer leurs recommandations à ses propres avis.

D’autant qu’on a vu, avec la convention citoyenne, que le risque de manipulation de l’agenda citoyen existe. Il n’y avait pas de raison, a priori, que les 150 citoyens s’intéressent à la réforme du CESE dans le cadre de leurs travaux sur le climat. Or, leur rapport final contenait des propositions remarquablement détaillées à ce sujet, qui visaient à renforcer le pouvoir du CESE dans une période où sa survie institutionnelle était en jeu. Il est difficile de ne pas voir un lien de cause à effet entre la présence de ces propositions et le fait que sept membres du CESE faisaient partie du comité de gouvernance de la convention. Malheureusement, les travaux de ce comité n’étaient pas ouverts aux chercheurs, donc nous n’avons aucune idée des rapports de pouvoir et des conflits d’intérêts éventuels qui s’y sont joués.

Le temps de travail d’une assemblée citoyenne fait l’objet de discussions chez les théoriciens de la participation. Quelle serait pour vous la durée idéale ?

C’est une autre leçon à tirer de cette convention : dix-huit mois, c’est peut-être trop long, et le risque est grand de voir apparaître les travers individualistes, élitistes ou partisans que l’on constate dans la vie politique traditionnelle. L’un des citoyens l’a d’ailleurs exprimé en ces termes lors du week-end de conclusion, regrettant, chez certains, un penchant pour le « carriérisme ». Et c’est vrai qu’on a beaucoup vu sur les plateaux de télévision l’auteur d’un livre dont le titre − Moi citoyen – est l’antithèse du « Nous citoyens » porté par la convention. Si l’on veut aller vers une démocratie approfondie, il me semble que les médias doivent aussi s’interroger sur la mise en récit de ces processus, afin de ne pas retomber dans les travers dont cette convention a essayé justement de se défaire.

Le collectif citoyen sur la vaccination devrait rendre ses premières recommandations prochainement. Quel regard portez-vous sur cette initiative ?

C’est une bonne chose d’impliquer les citoyens sur les questions éthiques et pratiques soulevées par une campagne de vaccination, par exemple sur les questions relatives aux populations prioritaires, ou à l’attribution des doses surnuméraires qui risquent d’être périmées. Cependant, la création de ce groupe a eu lieu à un moment où l’essentiel des décisions sont déjà prises, et son rôle semble surtout conçu comme un relais de la parole gouvernementale vers l’opinion publique.

Par ailleurs, cet exercice se voulait une occasion pour les membres du CESE de travailler étroitement avec les citoyens. Mais, comme lors des expériences passées, on a l’impression pour le moment de deux logiques distinctes, l’une subordonnée à l’autre, sans doute en partie à cause du délai serré.