Urgence climatique : « Soumettre le budget de l’Etat à une évaluation environnementale constitue potentiellement une avancée significative »
La politiste Cécile Blatrix détaille, dans une tribune, les avancées et les insuffisances du nouvel outil d’aide à la décision en faveur de la transition écologique, qui sera utilisé par les députés lors de la discussion du projet de loi de finances.
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 sera examiné à partir du 12 octobre par l’Assemblée nationale. La discussion devrait s’appuyer cette année sur un nouvel outil d’aide à la décision en faveur de la transition écologique : le « budget vert ». Une annexe informative (un « jaune budgétaire », dans le jargon) sera publiée après le PLF, début octobre. Intitulé « Rapport sur l’impact environnemental du budget », ce « jaune » est supposé offrir aux députés une vision claire des recettes et dépenses ayant un impact environnemental. Les parlementaires avaient déjà pu consulter un « jaune » sur le « Financement de la transition écologique » lors de l’examen du PLF 2020.
Les instruments de pilotage budgétaire sont en effet des outils centraux pour garantir une meilleure connaissance des moyens que l’on consacre, pour quels objectifs et avec quelle efficacité, aux enjeux écologiques : érosion de la biodiversité, urgence climatique, préservation des ressources… Cette connaissance, indispensable pour mettre en place des politiques environnementales, a longtemps fait défaut. La faiblesse des moyens financiers et humains alloués par l’Etat aux enjeux écologiques se double ainsi d’une difficulté à mesurer l’effort financier en matière d’environnement, à la fois en volume et en tendances. Pour ce faire, on ne saurait se limiter à l’analyse du seul budget du ministère de l’environnement : c’est bien l’ensemble du budget de l’Etat qui doit être décrypté.
La démarche de « budgétisation environnementale » constitue donc, potentiellement, une avancée significative, puisqu’il s’agit d’évaluer les impacts sur l’environnement de l’ensemble du budget de l’Etat. Il s’agit en quelque sorte d’une étude d’impact sur l’environnement, appliquée non pas à un projet d’aménagement ou à un document d’urbanisme (comme cela est obligatoire en France depuis 1976), mais au budget de l’Etat lui-même.
Cette démarche est d’autant plus importante qu’un des principes de l’évaluation environnementale est non seulement d’éclairer les décisions, mais aussi de permettre la participation du public à leur élaboration, suivant l’article 7 de la Charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle.
Débat méthodologique
L’idée de soumettre le budget de l’Etat à une évaluation environnementale ne date pas d’hier. En 2016, un rapport de la Cour des comptes consacré à l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable pointait les limites de l’effort public et le poids prédominant des dépenses défavorables à l’environnement. La démarche actuelle s’inscrit dans le cadre de l’initiative internationale lancée en septembre 2017 sous l’égide de l’OCDE, au sein de laquelle la France s’est engagée lors du One Planet Summit de décembre 2017. Le Paris Collaborative on Green Budgeting vise à évaluer la compatibilité des budgets nationaux avec les engagements pris au niveau international, en particulier dans le cadre de l’accord de Paris. Un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), publié en septembre 2019, a proposé de caractériser l’impact environnemental (favorable/neutre/défavorable) des dépenses budgétaires et fiscales. Le « jaune » annexé au PLF 2021 par le gouvernement a été rédigé selon cette méthodologie.
Il s’agit donc d’un pas important, mais l’exercice a ses limites.
Tout d’abord, la méthodologie adoptée continue à faire débat : comment rendre lisible par le plus grand nombre un document inévitablement complexe ? Comment sont prises en compte les niches fiscales et les dépenses néfastes pour l’environnement et la biodiversité ? Comment traiter les technologies controversées (biocarburants, nucléaire, etc.) ? Et ne faut-il pas systématiquement associer à la mesure de l’impact environnemental d’une décision une analyse de ses éventuels effets sociaux sur les différents secteurs de la société ?
Par ailleurs, la démarche n’a de sens que si elle permet d’orienter les décisions en faveur d’une transition écologique et sociale. Or l’expérience précédente de l’OCDE en la matière, qui concernait le gender budgeting (« budgétisation sexo-spécifique »), montre que l’évaluation des impacts d’un budget au regard d’un enjeu n’est pas suffisante en soi pour faire évoluer les pratiques et les choix stratégiques. Lors de la présentation du rapport IGF-CGEDD, les associations environnementales, notamment le Réseau action climat, avaient insisté sur la nécessité de ne pas s’arrêter à l’évaluation des impacts sur l’environnement. Elles avaient demandé que soit défini un calendrier pluriannuel visant à mettre en cohérence le budget de l’Etat français avec ses engagements internationaux (en particulier l’objectif de neutralité carbone en 2050) en s’acheminant vers la suppression progressive des quelque 25 milliards d’euros de dépenses évaluées comme défavorables à l’environnement.
Choix de société
En outre, si la démarche de budgétisation environnementale est susceptible d’éclairer les décisions, la question des arbitrages reste posée. Or c’est bien d’un choix de société qu’il est question : un gouvernement doit-il renoncer à une mesure « bonne » pour le PIB, l’emploi et les recettes de l’Etat, au motif qu’elle dégrade l’environnement ? A quelles conditions ? Avec quelle répartition des coûts entre les différentes catégories sociales ?
Enfin, comment construire la légitimité démocratique de ce type de décision ? Pour que les arbitrages soient à la hauteur des enjeux écologiques tout en suscitant l’adhésion des citoyens, un débat large et ouvert doit être mené dès à présent, en vue de la discussion budgétaire qui débutera en octobre à l’Assemblée nationale, afin de clarifier le mandat donné à nos gouvernants. La mobilisation des parlementaires, mais aussi de tous et toutes, est nécessaire et urgente pour que les décisions d’aujourd’hui soient prises sur cette base, seule à même de construire la légitimité des orientations adoptées.
L’évaluation de l’impact environnemental du budget de l’Etat ne pourra constituer un outil de transformation efficace que si elle s’inscrit dans une dynamique globale de recomposition des manières de penser et de faire l’action publique.
Cécile Blatrix est professeure de science politique à AgroParisTech (UMR Printemps, université Paris-Saclay)