COP26 : l’enjeu est de ne pas tuer l’Accord de Paris
C’est le rendez-vous climatique le plus important depuis la COP21. La COP26 s’est ouverte dimanche, à Glasgow, au Royaume-Uni, jusqu’au 12 novembre. Les dirigeants du monde entier doivent désormais passer des promesses aux actes pour s’inscrire dans la trajectoire fixée par l’Accord de Paris. C’est un moment de vérité qui doit permettre de relancer la dynamique. Mais les chances de succès sont mitigées dans un contexte international tendu, alors que Vladimir Poutine et Xi Jinping, qui comptent parmi les principaux pays pollueurs au monde, ne se rendront pas en Écosse.
« Si la COP21 de Paris était celle des promesses, la COP26 de Glasgow doit être celle des résultats », résume parfaitement le Premier ministre canadien, Jonathan Wilkinson. Le sommet qui s’est ouvert dimanche à Glasgow, au Royaume-Uni, est le rendez-vous climatique le plus important depuis la COP21 de 2015 et l’adoption de l’Accord de Paris. Il marque le premier test de crédibilité pour la communauté internationale. Celle-ci s’était en effet engagée à réviser tous les cinq ans son ambition climatique, à travers les fameuses « NDC », les contributions nationales déterminées.
L’heure du bilan a sonné, retardée d’un an en raison de la pandémie de Covid-19. C’est à Glasgow que va avoir lieu cette première révision. Or, pour l’instant, les objectifs de réduction d’émissions des États nous mettent sur une trajectoire de réchauffement climatique de +2,7°C. Et de nombreux pays, parmi lesquels l’Inde ou la Turquie, manquent encore à l’appel, tandis que d’autres, comme le Brésil, le Mexique et l’Indonésie, ont déposé des NDC égales voire même inférieures aux précédentes.
« À Glasgow, les États vont devoir réaffirmer que l’objectif 1,5°C est toujours d’actualité et combler l’écart entre les annonces et la trajectoire » affirme Aurore Mathieu, du Réseau action climat. « Ce que nous devons obtenir à Glasgow, ce sont des messages des dirigeants qu’ils sont déterminés à conduire cette transformation, à apporter ces changements, à chercher des moyens d’accroître leur ambition » complète Patricia Espinosa, la secrétaire générale de la CCNUCC.
« Contexte de grande méfiance »
Parmi les autres dossiers prévus à la table des négociations, il y a la question des financements climat, l’un des piliers de l’Accord de Paris. L’objectif de 100 milliards de dollars, promis en 2009 par les pays du Nord aux pays du Sud, ne devrait être atteint qu’en 2023, avec trois ans de retard. Et le sujet des pertes et dommages, des financements additionnels prévus en cas de catastrophe naturelle, est au point mort depuis huit ans. « Cette COP s’ouvre dans un contexte de grande méfiance de la part des pays du Sud à l’égard de ceux du Nord sur les enjeux de solidarité », alerte Sébastien Treyer, directeur exécutif de l’Iddri.
Au menu également, la finalisation du manuel d’application de l’Accord de Paris. Les États doivent adopter un calendrier commun, des règles de reportage uniformisées et transparentes et les modalités du mécanisme d’évaluation. Mais surtout, ils vont devoir trouver un accord sur l’article 6, laissé en suspens à la COP25 de Madrid, faute d’un consensus. Cet article doit définir le fonctionnement des marchés carbone qui permettent aux pays d’échanger des crédits pour atteindre leurs objectifs climatiques, mais qui peuvent avoir l’effet inverse (double comptage…).
« Échouer reste une possibilité mais nous ne pouvons, devons pas, l’accepter »
Au total, il y a 136 points à l’ordre du jour, bon nombre d’entre eux reportés en raison de précédents pourparlers non concluants, et, bien que des négociations virtuelles ont eu lieu en ligne pendant trois semaines ce printemps, aucune décision formelle ne pourra être prise tant que les pays ne se seront pas réunis en personne à Glasgow. « L’énorme défi est qu’en raison du manque de possibilité de se rencontrer en personne, les négociations formelles n’ont pas commencé. Nous avons donc beaucoup de travail à faire et en très peu de temps », s’inquiète Patricia Espinosa.
Le contexte international actuel n’est pas non plus très propice à un succès à Glasgow, entre les tensions sino-américaines, la crise énergétique et la pandémie de Cavid-19. « Je suis très inquiet, parce que ça peut très mal se passer », a reconnu le Premier ministre britannique Boris Johnson, qui accueille le sommet. « Le paysage est lugubre », concède aussi Stéphane Crouzat, l’ambassadeur français chargé des négociations sur le changement climatique. « Nous pouvons soit sauver notre monde, soit condamner l’humanité à un avenir infernal » a prévenu le secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres. « Échouer reste une possibilité mais nous ne pouvons, devons pas, l’accepter. »
Concepcion Alvarez : https://www.novethic.fr/actualite/environnement/climat
COP26, suivez le guide !
L’agenda du sommet annuel sur le climat est des plus chargés. Et l’issue des négociations plus incertaine que jamais. Exposé des faits.
PHOTO : Mauro Ujetto – NurPhoto/AFP
La COP26 accueillie par l’Ecosse est tout sauf symbolique. Organisé du 31 octobre au 12 novembre (sauf prolongations) à Glasgow, ce sommet onusien signe la reprise, après interruption pour cause de Covid, de la partie visible des négociations internationales sur le climat. La 26e Conférence des parties à la Convention-cadre de l’ONU sur le changement climatique (COP26) s’inscrit dans le moment du « relèvement de l’ambition ». En effet, l’article 4 de l’accord de Paris, signé à l’issue de la COP21, impose aux 195 pays l’ayant ratifié de réviser à la hausse tous les cinq ans leur « contribution déterminée au niveau national » (NDC, selon l’acronyme anglais).
Ces NDCs, feuilles de route climatiques que définit par lui-même et pour lui-même chaque Etat avec 2030 pour horizon, témoignent de l’engagement de chaque nation à mettre en œuvre la décarbonation de sa société. En les additionnant et en les extrapolant sur plusieurs décennies, ces NDCs permettent aussi d’estimer les possibles émissions mondiales futures de gaz à effet de serre (GES) et, par construction, la dynamique du réchauffement climatique pour le siècle.
En principe, les Etats parties à la Convention climat avaient jusqu’au mois de mars 2020 pour envoyer à l’ONU leur nouvelle NDC (la première ayant été soumise avant l’accord de Paris). Mais à cette date, une poignée de gouvernements seulement avaient rempli leurs obligations. Le secrétariat de la Convention climat a alors fixé au 13 octobre 2021 l’ultime échéance, de sorte qu’un maximum d’Etats soient en règle avant la COP26. Si la plupart devraient avoir joué le jeu, et si globalement le monde a depuis six ans clairement renforcé son engagement climatique, le résultat n’est pas à la hauteur pour rester « bien en dessous » de 2 °C de réchauffement à la fin du siècle par rapport au début de l’ère industrielle.
Cherche 100 milliards désespérément
Glasgow est aussi l’occasion de faire un point sur les finances climatiques. En 2009, les pays les plus industrialisés avaient promis de verser aux nations les plus vulnérables 100 milliards de dollars par an (d’argent public et privé), à partir de 2020. Une promesse renouvelée dans l’accord de Paris. Ce point est jugé essentiel à la conclusion de tout accord par les pays membres de l’Alliance des petits Etats insulaires (AOSIS) et par de nombreux membres du G77 1. Or, dans le cas présent, les nouvelles ne sont pas bonnes. Le 17 septembre, l’OCDE a publié son chiffrage annuel de la finance climat.
Selon ce dernier pointage, les pays du Nord et leurs banques de développement nationales et multilatérales ont alloué 79,6 milliards de dollars (68,6 milliards d’euros) en 2019 pour financer l’adaptation et l’atténuation dans les pays en développement. C’est 2 % de mieux qu’en 2018, mais « il manque encore 20 milliards de dollars pour que les pays développés atteignent l’objectif de mobilisation de 100 milliards en 2020 », rappelle Mathias Cormann, secrétaire général de l’OCDE. Tous les regards étaient alors tournés vers Rome. Les 15 et 16 octobre en effet, la ville éternelle devait accueillir les ministres des Finances du G20 : dernière occasion pour trouver les financements complémentaires.
Ce sujet du financement est d’autant plus pressant que la promesse faite en 2009 porte sur les cinq années 2020-2025, étant entendu que par la suite cette somme est appelée à augmenter et que tous les pays devront contribuer. La COP26 doit, en principe, fixer un nouvel objectif de finance climat pour l’après-2025. A noter une annonce passée inaperçue : entre 2021 et 2027, l’Union européenne débloquera 28 milliards d’euros à destination des pays en développement, soit 4 milliards de plus que prévu. Mais cela ne sera sans doute pas suffisant pour fluidifier les négociations.
En effet, les gouvernements occidentaux freinent les discussions portant sur les « pertes et préjudices ». Forgé à la COP19 de Varsovie, ce concept exprime l’idée que les Etats responsables des changements climatiques actuels (les membres de l’OCDE, en gros) doivent dédommager les nations qui subissent (ou subiront) les conséquences du réchauffement. « Ces discussions ne devraient pas progresser car les dommages deviennent de plus en plus évidents », confie un bon observateur du mécanisme international de Varsovie.
Faute d’argent, les autres piliers de la COP26 pourraient vaciller. A commencer par l’achèvement des règles d’application de l’accord de Paris, principal mandat des négociations de Glasgow. L’essentiel a déjà été fait lors des COP24 (Katowice) et 25 (Madrid). Mais il manque encore quelques paragraphes incontournables : ceux concernant la mise en œuvre de l’article 6 de l’accord de Paris.
Doubles comptes
Cet article 6 touche à un problème particulièrement important. Il impose aux Etats de mettre en place un système d’inventaire de leurs émissions de GES tel qu’il n’y ait pas de « double comptage » (paragraphe 2). De quoi s’agit-il ? Dans le même article 6, l’accord de Paris autorise un Etat à vendre à un autre Etat (ou à une entreprise d’un autre Etat) des crédits carbone générés par des réductions d’émissions de GES sur son sol : le remplacement d’une centrale à charbon par des éoliennes, par exemple. Ces crédits carbone, joliment baptisés « transferts internationaux de réductions d’émissions de GES », ou ITMO selon l’acronyme anglais, sont les successeurs des crédits carbone générés par le mécanisme de développement propre (MDP) issu de l’ancien protocole de Kyoto. Ainsi, l’Etat A (ou une entreprise du pays A) qui achète au pays B des réductions d’émissions réalisées sur le territoire de B peut mettre à son crédit ces baisses d’émissions (le pays A réduit une partie de ses émissions nationales en achetant des crédits au pays B). Mais à partir du moment où il y a eu ce transfert, il ne faut pas que le pays B comptabilise ces réductions dans son effort national de baisse d’émissions (bien que réalisées sur son territoire), sinon les baisses d’émissions sont comptées deux fois.
Les négociations traînent depuis trois ans, souvent bloquées par le Brésil. Les principaux points d’achoppement sont la définition même des ITMO : quels seront les projets éligibles (d’atténuation et d’adaptation), les méthodes d’évaluation des émissions évitées, les critères d’additionnalité, le plafond d’utilisation par les Etats pour assurer leur conformité ? Pas d’accord non plus sur l’institution qui régulera le fonctionnement de ce nouveau mécanisme, ni sur le système de comptabilité.
Autre grande question : les anciens crédits générés par le MDP du protocole de Kyoto seront-ils assimilables à des ITMO ? Disposant de gros stocks de crédits Kyoto, le Brésil soutient fermement cette option, quitte à torpiller l’ensemble des négociations. C’est ce qui s’est passé lors de la COP25 à Madrid.
Le 8e paragraphe de l’article 6 ouvre quant à lui la voie à des « démarches non fondées sur le marché ». Dit autrement, il s’agit de programmes de coopération technique, d’appui législatif, de transfert de technologies. Là encore, pas de cadre organisant lesdites démarches et de méthodologie pour comptabiliser les réductions d’émissions associées.
Des engagements très insuffisants Comparaison des trajectoires d’émissions selon les scénarios du Giec et selon les contributions nationales des Etats, émissions globales en milliards de tonnes d’équivalent CO2 (y compris secteur des terres et forêts)
Stabiliser le réchauffement à + 1,5 °C, ce qui est le plus ambitieux des objectifs de l’accord de Paris, suppose de baisser nos émissions mondiales de 45 % entre 2010 et 2030. Nous n’y sommes pas du tout. Dans le bilan qu’elle a dressé, en septembre, des 164 contributions nationales à l’effort d’atténuation du changement climatique (NDCs, selon l’acronyme anglais), dont 86 nouvelles ou mises à niveau, l’ONU indique que la mise en œuvre des NDCs devrait « limiter » à + 16 % la hausse des émissions mondiales de gaz à effet de serre entre 2019 et 2030. Climate Action Tracker (CAT) dit la même chose différemment. Selon ce réseau international de climatologues, seule la Gambie a une trajectoire compatible avec le scénario + 1,5 °C. Pour CAT, les NDCs actuelles nous conduisent à un réchauffement compris entre + 2 et + 2,6 °C d’ici à la fin du siècle.
Stabiliser le réchauffement à + 1,5 °C, ce qui est le plus ambitieux des objectifs de l’accord de Paris, suppose de baisser nos émissions mondiales de 45 % entre 2010 et 2030. Nous n’y sommes pas du tout. Dans le bilan qu’elle a dressé, en septembre, des 164 contributions nationales à l’effort d’atténuation du changement climatique (NDCs, selon l’acronyme anglais), dont 86 nouvelles ou mises à niveau, l’ONU indique que la mise en œuvre des NDCs devrait « limiter » à + 16 % la hausse des émissions mondiales de gaz à effet de serre entre 2019 et 2030. Climate Action Tracker (CAT) dit la même chose différemment. Selon ce réseau international de climatologues, seule la Gambie a une trajectoire compatible avec le scénario + 1,5 °C. Pour CAT, les NDCs actuelles nous conduisent à un réchauffement compris entre + 2 et + 2,6 °C d’ici à la fin du siècle.
Préparer l’inventaire
A Glasgow, les parties devront aussi s’accorder sur la suite des NDCs. De deux façons. Primo, il s’agit de définir la fréquence commune à laquelle les Etats devront les remettre à jour. Nombre d’entre eux plaident pour des promesses quinquennales, d’autres décennales. Rusés, certains gouvernements militent pour une approche hybride. Pas de panique : la COP24 a fixé à 2031 l’échéance à partir de laquelle les parties doivent appliquer une fréquence commune. Deuxio : les Etats devront présenter des stratégies à long terme (2050). Reste à déterminer le contenu de ces futurs engagements.
Toujours plus complexe : l’adaptation. Les parties devront définir un objectif global. Là encore, il existe pratiquement autant de définitions de l’adaptation que de chancelleries. Nul ne propose non plus de moyens consensuels d’en mesurer l’évolution, la gouvernance, etc.
Puisque nous sommes dans les problèmes complexes, il est aussi temps d’aborder le grand bilan mondial. Devant être publié en 2023, ce Global Stocktake, en jargon onusien, doit évaluer les « progrès collectifs » accomplis dans la mise en œuvre de l’accord de Paris. Mais comment procéder à cette évaluation, sur quelles bases ? Les experts se chamaillent, par exemple, sur la prise en compte de l’agriculture dans l’atténuation et l’adaptation.
D’autres débats passionnés s’intéressent aux questions de genre, aux populations indigènes, au pouvoir de réchauffement global des GES à prendre en compte, à l’intégration (ou non) de l’aviation et du transport maritime, etc.
Last but not least, diplomates, experts et délégués doivent aussi finaliser le contenu des tableaux de rapportage que les Etats devront commencer à remplir, au titre du cadre de transparence renforcé, à partir de 2023 (pour les Etats les plus industrialisés) et de 2025 pour les autres. Nul doute que les tractations s’éterniseront sur la façon d’intégrer dans lesdits tableaux la différenciation entre ces deux familles de pays. La quinzaine écossaise promet d’être longue.
Financements Nord-Sud : de mal en pis ?
Jusqu’à présent, les pays du Nord n’ont pas tenu leurs promesses de financement climatique vis-à-vis du Sud. Pour la période 2020-2025, ils doivent octroyer 100 milliards de dollars par an d’aides climatiques (tous flux confondus : privé et public, prêts et dons). En 2019, ils n’étaient parvenus qu’à 79,6 milliards de dollars, selon le dernier comptage de l’OCDE, et c’était avant la crise du Covid. Pour la suite, les perspectives ne sont pas encourageantes. La présidence britannique de la COP26 a listé les engagements financiers d’une dizaine de pays riches (Etats-Unis, Royaume-Uni, France, Japon, Allemagne…) et de l’Union européenne pour la période 2021-2025. Ils se montent pour l’heure à 32 milliards de dollars annuels. De quoi faire également patiner les discussions sur la fixation d’un objectif de financement plus ambitieux pour l’après-2025.
Jusqu’à présent, les pays du Nord n’ont pas tenu leurs promesses de financement climatique vis-à-vis du Sud. Pour la période 2020-2025, ils doivent octroyer 100 milliards de dollars par an d’aides climatiques (tous flux confondus : privé et public, prêts et dons). En 2019, ils n’étaient parvenus qu’à 79,6 milliards de dollars, selon le dernier comptage de l’OCDE, et c’était avant la crise du Covid. Pour la suite, les perspectives ne sont pas encourageantes. La présidence britannique de la COP26 a listé les engagements financiers d’une dizaine de pays riches (Etats-Unis, Royaume-Uni, France, Japon, Allemagne…) et de l’Union européenne pour la période 2021-2025. Ils se montent pour l’heure à 32 milliards de dollars annuels. De quoi faire également patiner les discussions sur la fixation d’un objectif de financement plus ambitieux pour l’après-2025.
- 1. Le Groupe des 77 réunit 132 pays, dont une grande majorité en développement. Il est souvent proche des positions chinoises.