Le dessin ne manque pas d’humour. Dans Tous concertés ! Petit manuel du savoir-vivre participatif (Etat d’esprit, 2022), fascicule conçu par les principaux acteurs de la démocratie environnementale, un élu soupire : « En gros, on doit organiser une concertation pour des gens qui pensent que c’est plié d’avance… » « Tu comprends vite », lui rétorque son interlocutrice. Le dialogue résume avec le sourire le malaise qui traverse depuis plusieurs années le petit monde des acteurs de la démocratie environnementale.

Dans un pays « où l’institutionnalisation de la participation citoyenne dans le domaine de l’environnement est la plus ancienne et la plus ambitieuse à l’échelle européenne », selon la chercheuse et vice-présidente de la Commission nationale du débat public (CNDP) Ilaria Casillo, le principe de la participation du public, inscrit dans la charte de l’environnement, est gravé depuis 2005 dans le marbre de la Constitution. Chaque année, des centaines d’enquêtes publiques, de débats publics, de concertations et de consultations électroniques sont organisées sur des opérations d’infrastructures ou des politiques publiques affectant l’environnement.

De la construction de routes à l’implantation de parcs éoliens, de la politique agricole commune à l’arrêté encadrant la pêche de l’anguille de moins de 12 centimètres en eau douce, des pans entiers de l’action publique sont ainsi soumis à la critique de la population. Pourtant, « l’augmentation continue des offres de participation n’a paradoxalement pas permis d’enrayer la dynamique conflictuelle ni de réduire les antagonismes », constate la politiste Alice Mazeaud, enseignante-chercheuse à l’université de La Rochelle et coautrice du livre Le Marché de la démocratie participative (Ed. du Croquant, 2018).

Raidissement des pouvoirs publics

Les oppositions se sont même amplifiées depuis dix ans avec l’apparition des zones à défendre à Notre-Dame-des-Landes (Loire-Atlantique), à Bure (Meuse) ou plus récemment à La Clusaz. De nouvelles formes de contestation se sont organisées, qui visent à la fois des projets d’aménagement, mais aussi la gouvernance qui les accompagne. Des collectifs s’opposent, aux quatre coins du pays, en zone urbaine ou rurale, à la construction de voies rapides, d’entrepôts, de bassines, et « ne se présentent plus comme les simples victimes d’une injustice sociale et territoriale, mais comme les représentants d’un tort fait à la démocratie », note Jean-Michel Fourniau, directeur de recherche émérite à l’université Gustave-Eiffel.

Dans la seule région Occitanie, où elle enseigne, Léa Sébastien, géographe au CNRS et à l’université Toulouse-II, a recensé plus de 370 conflits en vingt ans, et témoigne de l’« intensification d’un mouvement social constitué à la fois de revendications locales particulières et de valeurs communes en matière d’écologie et de démocratie ».

A ce double constat s’ajoute celui d’un raidissement des pouvoirs publics à l’égard de procédures qu’ils jugent complexes et chronophages. Alors que la présidence d’Emmanuel Macron a ouvert de nouvelles voies démocratiques avec l’organisation du grand débat et de la convention citoyenne pour le climat, elle marque aussi « un tournant dans une dynamique participative institutionnelle en constante progression depuis trente ans sur les enjeux liés à l’environnement », souligne Cécile Blatrix, professeure en science politique à AgroParisTech et autrice de La concertation est-elle rentable ? (Quæ, 2019).

En 2020, la loi ASAP (sur l’accélération et la simplification de l’action publique) a limité l’ampleur et le nombre des dispositifs, et transféré sur Internet des consultations auparavant effectuées dans les mairies, « privant certains publics du droit de participer à la décision », regrette Marie-Céline Battesti, présidente de la Compagnie nationale des commissaires enquêteurs. Des programmes à fort impact environnemental peuvent désormais être décidés « en passant outre l’obligation d’en informer le public et d’en débattre », ajoute Jean-Michel Fourniau.

Dans le même temps, les associations de protection de la nature et de l’environnement, qui ont grandement contribué au développement des dispositifs de participation du public, ont vu se distendre leur relation avec l’administration. La communauté des chercheurs réunie au sein du groupement d’intérêt scientifique Démocratie et participation s’inquiète de l’« affaiblissement des institutions garantes des droits à l’information et à la participation », auquel s’ajoute « la répression des mobilisations pour la protection de l’environnement ».

« Les dispositifs citoyens de la démocratie environnementale ne sont clairement plus une évidence pour l’Etat, s’alarme Cécile Blatrix. La participation du public semble dorénavant avoir pour principal objectif la facilitation de la réalisation des projets. Le risque existe que cette régression, qui laisse de côté les populations impactées par les projets d’aménagement, suscite ou aggrave les conflits. »

Ouvert au public

Le moteur de la démocratie environnementale à la française semble grippé. Comment expliquer que ce modèle institutionnel singulier, patiemment construit pour organiser la participation du public aux enjeux environnementaux, fasse défaut au moment même où l’on en a le plus besoin ? Comment l’adapter à l’urgence écologique et accélérer la transition énergétique sans multiplier conflits et contentieux ? Pour quelle ambition démocratique ? Ces questions sont devenues cruciales à l’heure où le réchauffement climatique et l’effondrement de la biodiversité nous imposent collectivement des choix difficiles, et appellent des réponses justes.

Pour comprendre les difficultés de la concertation environnementale, il faut remonter à ses origines, lorsque, à l’échelle mondiale, « les premières luttes contre les pollutions, à partir des années 1970-1980, ont imposé la nécessité d’associer directement les citoyens à la décision politique, au-delà des débats entre élus », rappelle Jean-Michel Fourniau.

L’enquête publique, qui visait jusque-là à contester les opérations lorsqu’elles allaient à l’encontre du droit de propriété privée, est réformée en 1983 pour devenir un dispositif ouvert à tout public souhaitant se prononcer sur l’opportunité d’une action portant atteinte à l’environnement. Dans ce cadre, un commissaire enquêteur est chargé d’assurer l’information du public et de recueillir les avis, avant de rédiger un rapport.

Le dispositif est toutefois jugé trop tardif, intervenant alors que le programme est déjà quasiment bouclé. L’idée d’un débat public organisé dès la conception d’un aménagement voit le jour en 1989 au cœur de la contestation contre le TGV Méditerranée. Quand ils découvrent le plan du tracé de la première ligne à grande vitesse, riverains et associations de protection de l’environnement dénoncent l’entre-soi des ingénieurs et des élus qui l’ont dessiné. Ils organisent des réunions publiques, exigent la transparence de l’information et de la décision, réclament le droit pour le public de faire valoir d’autres propositions, sur un pied d’égalité avec tous les acteurs.

Composantes incontournables

Cette « invention délibérative », selon la formule de Jean-Michel Fourniau, va conduire à l’institutionnalisation d’un débat public pour tout programme d’envergure pendant la durée de son élaboration, et à la création en 1995 de la Commission nationale du débat public, chargée d’organiser les échanges et de veiller à leur bon déroulement. Trois ans plus tard, la convention internationale d’Aarhus (Danemark), ratifiée par l’ensemble des pays européens, consacre le principe de participation du public, le droit à l’information et l’accès à la justice, comme les composantes incontournables des politiques publiques affectant l’environnement.

Quelque trente ans après un « acte de naissance profondément citoyen », comme le qualifie Ilaria Casillo, le dispositif donne lieu à un bilan contrasté. Pendant la première décennie, les débats publics sur les opérations de grande ampleur ont eu des effets positifs. « Ils ont renforcé le rôle des associations locales, et contribué à une prise de conscience des enjeux environnementaux, explique Jean-Michel Fourniau, coauteur du livre Le Débat public. Une expérience française de démocratie participative (La Découverte, 2007). Avec une conséquence très concrète sur les multiples projets autoroutiers prévus dans les années 1990-2000, dont la construction s’est interrompue pendant quinze ans, conduisant à un quasi-moratoire, avant de reprendre récemment. »

Parallèlement, toutefois, les résultats des débats publics organisés sur le nucléaire – en 2005 sur la construction d’un nouveau réacteur EPR, et en 2006 sur la gestion des déchets hautement radioactifs – ont été « totalement ignorés par les politiques », constate le sociologue. En 2010, la petite phrase de Nicolas Sarkozy, alors président de la République, lors du Salon de l’agriculture – « L’environnement, ça commence à bien faire ! » –, a marqué les esprits. « A partir de cette date, l’idée s’est imposée, pour bon nombre d’acteurs publics et de porteurs de projet, que la participation du public coûte en temps et en argent, sans que les “bénéfices” attendus soient au rendez-vous », note Cécile Blatrix.

« Une formalité »

A la suite de la mort du militant écologiste Rémi Fraisse sur le barrage de Sivens (Tarn) en 2014, l’Etat s’engage dans une « modernisation du dialogue environnemental » en élargissant sur le papier les compétences et le champ de la CNDP. En pratique, cependant, « les autorités publiques n’ont pas cherché à donner à ces instances toute la portée décisionnelle qu’elles pourraient ou devraient avoir dans la perspective de la construction d’une décision collective », constate Alice Mazeaud.

Certes, plus de 64 % des programmes soumis à débat depuis vingt-cinq ans ont été modifiés en fonction des orientations exprimées par le public, selon une étude interne de la CNDP. « Mais ces modifications reflètent moins le débat démocratique que la volonté de rendre le projet plus acceptable, affirme Frédéric Graber, auteur d’Inutilité publique (Ed. Amsterdam, 2022). Les grands projets abandonnés ces dernières années, comme l’aéroport de Nantes ou EuropaCity, l’ont été à la suite de mobilisations citoyennes et non pas de débats publics. »

Quant à l’enquête publique, qui détermine in fine l’utilité publique et peut ouvrir à une procédure de contentieux, elle « relève d’une formalité (…) ni décisionnelle ni même contraignante pour la décision à venir », poursuit l’historien de l’environnement, qui y voit une pratique « en contradiction avec le sens démocratique qu’on associe à la participation depuis les années 1970 ».

Les acteurs de la participation, qui multiplient les initiatives pour aller chercher les publics éloignés des concertations, ne sont pas en cause. C’est la logique même de l’utilité publique, au cœur du dispositif, qui pose problème aujourd’hui et mérite d’être interrogée, estime le chercheur. Moteur de l’action publique, la notion est un héritage de l’Ancien Régime où elle désignait déjà le bien commun au nom duquel les gouvernants sont censés agir, avec « une prétention monarchique à voir les choses d’en haut pour paraître juste », explique Frédéric Graber. Largement mobilisée au XIX^e siècle pendant la révolution industrielle pour justifier les pollutions liées à l’essor de l’extraction minière et de l’industrie chimique, l’utilité publique continue aujourd’hui d’être associée à « l’idée d’un développement économique qui sacrifie quelques-uns au nom d’un bien commun censé profiter à tout le monde ».

Biens communs

Or, si cette idée pouvait encore paraître pertinente dans les années 1990, elle se heurte aujourd’hui à de profonds changements. L’impératif participatif s’est diffusé dans la société : plus des deux tiers des Français estiment que le système politique fonctionnerait mieux si les citoyens étaient davantage associés aux décisions, selon le baromètre de la confiance politique du Cevipof. « L’intérêt général ne se décrète plus, confirme la géographe Léa Sébastien, coautrice du livre Résister aux grands projets inutiles et imposés (Textuel, 2018). Les habitants veulent participer aux choix des aménagements, et qu’ils soient dimensionnés à leurs besoins fondamentaux. Les tensions que suscite aujourd’hui l’implantation de parcs éoliens en France sont plus fortes qu’ailleurs, faute d’une stratégie partagée. Quand les habitants sont directement impliqués dans les décisions, les projets participatifs de centrales solaires ou de champs d’éoliennes ne créent pas de résistances. »

En trente ans, le monde a basculé. Les conflits environnementaux du XX^e siècle, liés à l’impact des pollutions sur la santé, ont laissé place aux luttes globales du XXI^e siècle contre le réchauffement climatique et l’effondrement de la biodiversité. A l’heure où le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) rappelle inlassablement que chaque action compte, un grand nombre de mouvements locaux de contestation se revendiquent, eux aussi, des biens communs que sont le climat, l’eau ou la terre agricole.

« Les collectifs ne défendent plus seulement des intérêts personnels, mais portent au contraire des préoccupations morales se réclamant d’une autre idée de l’utilité publique », souligne Léa Sébastien. La géographe constate sur le terrain ce « croisement des attachements globaux et locaux », cette alliance « entre ceux qui luttent pour un territoire parce qu’ils y sont attachés, et ceux qui défendent un engagement qu’ils vont ancrer dans un territoire ».

« Dépolitisation des questions »

Dès lors, deux conceptions de l’intérêt général s’affrontent, comme on le voit dans les conflits autour des mégabassines : au-delà des oppositions locales sur l’accès à l’eau, c’est l’avenir même du modèle agricole qui se joue dans les champs de Sainte-Soline (Deux-Sèvres), entre d’un côté la défense d’une agriculture intensive, largement soutenue par l’Etat et les syndicats dominants, et de l’autre la volonté, affirmée par les opposants au projet, de changer de modèle pour s’adapter aux bouleversements climatiques.

Or, ces enjeux globaux peinent à s’exprimer dans des espaces pensés pour organiser des conflits territorialisés sur les pollutions. « La boîte à outils de la démocratie environnementale ne permet pas d’interroger le bien-fondé d’un projet ni la stratégie générale dans laquelle il s’inscrit », souligne Léa Sébastien.

Au contraire, la réorganisation des dispositifs depuis 2010 favorise « une fragmentation des espaces qui permet de ne pas débattre des questions politiques, tout en affirmant que la concertation a bien eu lieu », affirme Alice Mazeaud. La politiste y voit « une institutionnalisation en trompe-l’œil associée à une dépolitisation des questions environnementales et climatiques ». Les outils de la démocratie environnementale ne sont pas mis au service de la construction de choix collectifs, mais « d’une stratégie d’acceptabilité d’une transition écologique dont les orientations ne sont pas ouvertes à la discussion », ajoute-t-elle.

« Calendrier illisible »

Pour un grand nombre d’observateurs, l’actuelle concertation sur la future politique énergétique française constitue un cas d’école de cette évolution. « Dans un contexte où le coût de l’énergie impacte fortement les Français, il aurait été pertinent d’organiser un grand débat national, piloté par la CNDP, ou une assemblée citoyenne, sur notre avenir énergétique, pour nourrir la future loi de programmation sur l’énergie et le climat, note ainsi Mathilde Bouyé, consultante pour le think tank World Resources Institute et au sein de l’association Démocratie ouverte. Cette grande loi doit en effet fixer le cap de la stratégie nationale bas carbone des dix prochaines années. Or, le gouvernement n’a proposé qu’une consultation courte, et principalement en ligne sur notre futur mix énergétique, alors que s’ouvrait au même moment un débat public sur le projet de construction de six nouveaux réacteurs EPR2 déjà annoncé par Emmanuel Macron. Ce choix paraît très sous-dimensionné par rapport à l’urgence d’informer et de mobiliser tout le pays sur le virage écologique. »

« Le calendrier est illisible, les formats inappropriés, on voudrait brouiller les pistes que l’on ne s’y prendrait pas autrement, soupire Jean-Michel Fourniau. Certes, il est plus facile de mettre en avant des solutions technologiques, plutôt que d’engager un débat sur les transformations sociales et économiques nécessaires pour parvenir à la sobriété. Mais c’est justement le rôle et la responsabilité de l’Etat de dégager les grands enjeux pour que le public puisse comprendre comment les politiques s’articulent, avant de participer à la décision. »

Pour le sociologue, qui a codirigé l’ouvrage collectif La Démocratie écologique, une pensée indisciplinée (Hermann, 2022), la dynamique initiale s’est épuisée. « La démocratie environnementale, centrée sur une vision procédurale de la protection de l’environnement, est arrivée au bout d’un cycle. Elle doit se transformer en une démocratie écologique prenant en compte l’ensemble des enjeux, locaux et globaux, et notamment leur dimension sociale, avec une attention portée aux inégalités environnementales. »

Créer des espaces

Comment faire ? Les pistes de réflexion ne manquent pas, qu’elles soient techniques ou théoriques. Selon Alice Mazeaud, il est urgent de repolitiser la participation citoyenne, en articulant les différents niveaux – local, national, international – du débat : « Les projets d’aménagements obligent à des discussions fondamentalement politiques, dont l’échelle excède largement le territoire concerné. » « Plus les questions sont complexes et engagent notre avenir, plus il faut prendre le temps d’en discuter, renchérit Mathilde Bouyé. Sauf à vouloir que se multiplient les oppositions et les contentieux.  »

Cela suppose de créer des espaces où les enjeux politiques, économiques, sociaux qui sous-tendent les projets puissent être délibérés, « y compris lorsqu’il s’agit d’alternatives radicales au modèle proposé », ajoute Alice Mazeaud. Mais jusqu’où prendre en compte l’avis du public ? La question renvoie à la représentativité de celles et ceux qui participent. Le recours à la délibération de citoyens tirés au sort a fait la preuve de la capacité des « citoyens ordinaires » à définir ensemble une stratégie commune, et s’est progressivement diffusé. Encore faut-il que ces espaces de débat soient « pleinement intégrés dans le système institutionnel et le processus décisionnel, souligne Cécile Blatrix. Il n’y a rien à gagner à opposer démocratie environnementale et démocratie écologique si l’on ne renforce pas les procédures afin qu’elles prennent en compte les enjeux globaux et qu’elles pèsent dans la décision.  »

Dans un contexte où les partisans d’une simplification administrative mettent en avant l’urgence écologique pour accélérer les procédures, un tel approfondissement ne semble pas à l’ordre du jour.  « Le risque existe même que les critiques issues de certaines approches de recherche fragilisent un peu plus des dispositifs qui ont le mérite d’exister », s’inquiète Ilaria Casillo.

Travaux prospectifs

Pour Jean-Michel Fourniau, créer les conditions d’un débat équitable passe par « une plus grande puissance d’agir » de la CNDP en tant qu’autorité indépendante et garante de l’équité. Une des pistes serait de renforcer ses liens avec l’autorité environnementale chargée d’évaluer les conséquences écologiques des politiques publiques, comme l’a proposé la CNDP en juin 2019, afin d’éclairer les débats par une information scientifique de qualité tout au long du processus. Une démarche essentielle quand on se souvient que « des projets comme Notre-Dame-des-Landes ou Sivens reposaient sur des données qui se sont révélées biaisées, négligeant aussi bien les impacts environnementaux locaux que les limites planétaires », constate le sociologue.

Le renouvellement, en mars, de la présidence de la CNDP, occupée aujourd’hui par Chantal Jouanno, donnera sans nul doute un signal sur la direction que le gouvernement souhaite prendre, soit cantonner l’autorité administrative indépendante à des procédures administratives d’autorisation des projets, soit relancer un nouveau cycle d’institutionnalisation de la participation citoyenne.

Au-delà d’une amélioration du cadre institutionnel existant, des travaux ont une visée plus prospective. En 2010, l’idée d’une troisième chambre, consacrée aux enjeux environnementaux de long terme et dotée d’un droit de veto législatif, défendue notamment par le philosophe Dominique Bourg, visait à étendre l’espace démocratique aux générations futures. Alors que de nombreux pays accordent désormais des droits aux entités naturelles, fleuves ou montagnes, d’autres chercheurs s’intéressent aujourd’hui aux innovations institutionnelles qui élargissent l’espace politique aux non-humains à partir de la relation qui les lie aux habitants d’un milieu de vie. Autant d’idées pour un chantier qui mérite sans nul doute un vaste débat démocratique.