Comment sortir de la crise démocratique que traverse le pays ? Faut-il réformer les institutions ? Alors que le Conseil constitutionnel doit rendre, le 14 avril, son avis sur la validité de la réforme des retraites, la sociologue et l’essayiste s’opposent, dans un entretien au « Monde », sur la manière de revivifier nos processus politiques.

Figure de référence de la sociologie, Dominique Schnapper explore depuis des décennies la dynamique démocratique dont elle a mis en lumière les vertus aussi bien que les dévoiements. Directrice d’études à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, elle a consacré de nombreux ouvrages aux liens qui unissent dans la citoyenneté les individus et les groupes, au-delà des affiliations religieuses et culturelles, dont le dernier paru, Temps inquiets. Réflexions sociologiques sur la condition juive (Odile Jacob, 2021), rappelle que l’antisémitisme est « le signe patent d’un affaiblissement de la démocratie ». Première sociologue à avoir siégé au Conseil constitutionnel, de 2001 à 2010, elle préside le Conseil des sages de la laïcité, mis en place par l’ancien ministre de l’éducation nationale, Jean-Michel Blanquer.

Directeur depuis 2013 du cercle de réflexion Terra Nova, proche du centre gauche, Thierry Pech est essayiste, auteur d’Insoumissions. Portrait de la France qui vient (Seuil, 2017), où il dresse le portrait du pacte social à la française. Ancien rédacteur en chef de La Vie des idées, il a coprésidé en 2019 avec Laurence Tubiana le comité de gouvernance de la convention citoyenne sur le climat qui a réuni pendant neuf mois 150 citoyens tirés au sort. Il lui a consacré un ouvrage, Le Parlement des citoyens. La convention citoyenne pour le climat (Seuil, 2021), affirmant que ces dispositifs sont « une forme de démocratie représentative d’un nouveau type ».

Si tous deux s’alarment des conséquences de la crise ouverte par la réforme des retraites, Dominique Schnapper et Thierry Pech s’opposent sur les solutions à y apporter. Ils en ont débattu pour Le Monde.

Comment analysez-vous la crise sociale et politique que traverse notre pays ?

Dominique Schnapper : Cet épisode témoigne d’un rapport inquiétant aux institutions démocratiques. Il y a eu un double dysfonctionnement, mais l’un et l’autre ne sont pas du même ordre. Du côté gouvernemental, des dispositions prévues par la Constitution et les règlements des assemblées ont été appliquées, même si elles sont critiquées par beaucoup d’observateurs. Du côté des parlementaires, une obstruction systématique a été menée dans l’hémicycle pour empêcher tout véritable débat sur le contenu de la réforme. Le spectacle qu’a donné l’Assemblée nationale est contraire à l’esprit démocratique : le Parlement doit être le lieu du débat, des échanges et des compromis.

Alors que chacun savait que le temps imparti était limité, il y a eu des échanges d’injures, une multiplication de sous-amendements qui n’en étaient pas, au lieu d’aller à l’essentiel et de porter le débat sur le fond. Soixante-dix heures ont été nécessaires pour adopter un premier article anodin. Deux extrémismes ne jouent pas vraiment le jeu démocratique à l’Assemblée nationale, ce qui rend toute décision difficile.

Thierry Pech : J’ai une lecture très différente. La légalité ne peut pas tout justifier. Certes, aucun des outils mobilisés par le gouvernement – le projet de loi de finances rectificative, l’article 47-1 qui permet de comprimer les délais d’examen et jusqu’à l’article 49.3 – n’est contraire à la Constitution. Mais cela n’empêche pas de juger sévèrement l’ensemble.

Le problème n’est pas l’usage du 49.3 en tant que tel, mais l’accumulation de tous les moyens de ce que l’on appelle le « parlementarisme rationalisé » [série de mesures prévues par la Constitution dont le but est de permettre le contournement du pouvoir législatif par le gouvernement, limitant ainsi les risques de blocages], qui ont au final fortement limité la liberté du Parlement. La question n’est pas étroitement juridique, mais démocratique. Pour beaucoup de Français, ces choix ne correspondent manifestement pas à l’idée qu’ils se font de la démocratie.

A cela s’est bien sûr ajouté le comportement des « insoumis », qui n’ont pas joué le jeu de la délibération parlementaire, et ont adopté une attitude de combat et d’obstruction. Le résultat, c’est que la représentation nationale a été d’abord bridée puis finalement étouffée, ce qui devrait être un problème pour tous ceux qui défendent la démocratie représentative.

La verticalité du pouvoir qui s’est illustrée dans cette crise vous semble-t-elle compatible avec l’évolution de la société vers plus de participation citoyenne ?

D. S. : En 1958, lorsqu’ils ont introduit les dispositifs du parlementarisme dit « rationalisé », c’est-à-dire contrôlé, les rédacteurs de notre Constitution avaient précisément pour intention de rompre avec l’instabilité, au moins apparente, de la IV^e République. A l’époque, ces instruments ont été acceptés comme étant le prix à payer pour garantir la stabilité et la force de l’exécutif. Ils sont perçus maintenant comme antidémocratiques, d’autant que les médias ne cessent d’avoir recours au vocabulaire du rapport de force, en rabâchant que le gouvernement va « dégainer » le 49.3 ou « passer en force ».

Il faut rétablir les faits : il ne s’agit pas d’un « passage en force », et le recours à des dispositions prévues par la Constitution n’est pas antidémocratique. La démocratie implique le respect des institutions qui l’organisent, même si on les critique. Notre Constitution a été adoptée par 80 % du peuple français. Certes, les exigences démocratiques ont changé depuis 1958, mais le fait que la signification de ces textes a évolué avec le temps est habituel pour de nombreuses dispositions constitutionnelles. Faut-il revoir les instruments légaux ou bien la façon dont on s’en sert ? Il me semble que la réponse est plutôt dans l’usage et la pratique.

T. P. : Les rédacteurs de la Constitution avaient en effet en tête la stabilité de l’exécutif, mais aussi la phobie des divisions parlementaires. Ils rêvaient d’un régime où un exécutif légitimé par le suffrage, allié à une technocratie forte, pourrait imposer des mesures de modernisation à la société, sans craindre de lui faire la leçon et de négliger la diversité de ses expressions. Ce modèle de modernisation élitiste a fonctionné à plein régime au début de la V^e République et il inspire encore bien souvent les gouvernants et la haute fonction publique. Cependant, sa verticalité se heurte désormais à de fortes et légitimes contestations.

Faut-il changer les instruments ou l’usage qu’on en fait ? Il me semble que les deux sont nécessaires. Sans renverser la table, il est au minimum souhaitable de limiter les outils du « parlementarisme rationalisé » comme on a commencé à le faire en 2008 [dans le cadre de la révision constitutionnelle sur la modernisation des institutions]. Mais il faut aussi faire évoluer notre culture politique. Que ce genre de scénario soit possible doit nous faire réfléchir à nos pratiques. Il est temps que chacun s’interroge sur l’usage qu’il peut faire des droits constitutionnels que lui confère sa fonction. L’esprit de la démocratie n’est pas, pour un gouvernement, d’accumuler les instruments de contention de la liberté parlementaire ni, pour des députés, d’exploiter les droits de l’opposition à des fins d’obstruction pour lesquelles ils n’ont pas été conçus.

Cela doit nous interroger sur la suite. Sans majorité absolue à l’Assemblée, comment gouverne-t-on ? Les forces politiques en présence vont-elles apprendre à négocier ? Va-t-on faire plus de place à la démocratie sociale ? Le risque est fort, si nous continuons sur le même chemin, que la délégitimation du Parlement s’accélère aux yeux du public. Ce qui ne serait une bonne nouvelle pour personne.

Comment réagissez-vous à la phrase d’Emmanuel Macron : « La foule n’a pas de légitimité » face « au peuple qui s’exprime à travers ses élus »  ?

D. S. : Il est juste de ne pas mettre sur le même plan des manifestants qui ne représentent qu’eux-mêmes et les institutions de la démocratie. Une idée de plus en plus répandue et erronée conduit à mettre en balance ce qui apparaît comme deux légitimités : la légitimité « procédurale » des institutions, et la légitimité politique de la rue. Or, la procédure est politique. Cette distinction me semble mal pensée, inquiétante, voire dangereuse. La légitimité politique n’est pas dans la rue, et je reste choquée d’avoir vu des députés de La France insoumise portant, au moment du vote, des pancartes où était inscrit « la rue ».

Nous vivons sous la protection du droit selon lequel la légitimité politique vient du peuple, c’est-à-dire de l’ensemble de la communauté des citoyens dans leur diversité sociologique. Les manifestants qui défilent ne représentent pas l’ensemble des citoyens. Quand ils revendiquent d’être « le peuple », ils se trompent et nous trompent. La « rue » n’est pas le peuple, elle n’en est qu’une partie.

Il n’est pas question de dire que d’autres formes de participation démocratique ne seraient pas souhaitables en dehors de l’élection, et la manifestation est l’une d’entre elles. Mais quand vient la décision, il faut s’assurer que toutes les parties – celles qui manifestent et celles qui se taisent, les puissants et les faibles… – puissent se faire entendre. A ce jour, nous n’avons pas trouvé mieux que le suffrage universel pour que chaque citoyen ait, même si c’est indirectement, le même poids dans la décision.

Le principe qui fonde la légitimité, c’est la transcendance par l’élection à la suite de laquelle chacun doit respecter le rôle politique de celui qui a recueilli une majorité des voix, non pour ce qu’il est – il n’est sans doute pas meilleur que nous et nul n’est obligé de l’aimer –, mais parce qu’il a été élu par des élections libres selon les règles. Cette fiction est au cœur de la pratique démocratique, et elle est essentielle pour que la décision politique puisse être respectée. La remettre en question, quelle que soit la forme que cela prenne, c’est ébranler le principe même de la démocratie représentative. La majorité de 50,1 % est fictionnelle, mais si l’on ne l’accepte pas, l’ensemble du dispositif s’écroule.

T. P. : Je ne me fais pas une idée aussi sacrée de l’élection. L’idée selon laquelle il n’y aurait pas de légitimité en dehors des procédures du système électoral représentatif me semble critiquable. La légitimité du suffrage et de la représentation n’est pas en cause, mais ces procédures n’épuisent pas la démocratie. Le peuple continue – et c’est heureux – à s’exprimer dans les intervalles du suffrage, à faire entendre ses critiques, ses indignations, ses préférences.

On se souvient de la phrase de Paul Reynaud, à la tribune de l’Assemblée : « La France est ici et non ailleurs. » Eh bien non, la France est au Parlement et partout ailleurs en même temps. D’autres formes de légitimité continuent de s’exprimer en dehors de l’élection. La rue en est une quand, par leur nombre et avec le soutien des syndicats, des manifestants font entendre les objections d’une large partie de la société : confortés par de nombreuses enquêtes d’opinion, ils ne parlent pas alors uniquement « pour eux-mêmes », comme vous le suggérez.

La connaissance en est une autre quand l’exécutif sollicite les recommandations d’un conseil scientifique pour instruire ses décisions. La démocratie est faite d’un concert de légitimités qui, si elles ne sont certes pas équivalentes, doivent être prises en compte, même si le dernier mot revient aux élus.

Au fond, les citoyens n’abandonnent jamais la totalité de leurs compétences dans le vote. L’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose d’ailleurs que tous les citoyens ont le droit de concourir à la formation de la loi « personnellement ou par leur représentant ». Ce « personnellement » signifie bien que chacun conserve, du seul fait qu’il est citoyen, une légitimité à participer directement à la délibération sur le bien commun.

Pour restaurer la légitimité de nos institutions, faut-il accorder plus de place à la participation citoyenne, et comment ?

D. S. : Je partage le constat qu’il est indispensable de relégitimer la démocratie représentative. Elle est remise en cause à la fois par l’abstention des électeurs et par la crise des partis politiques, deux phénomènes tout aussi inquiétants. Parce qu’ils organisaient le débat public et les élections, depuis l’échelle locale jusqu’à la présidence de la République, les partis étaient les instruments grâce auxquels s’exerçait la transcendance de l’élection. Ils sont malheureusement aujourd’hui réduits à être des écuries pour les futurs candidats à la présidence de la République. Il est d’ailleurs regrettable que le président de la République n’ait pas organisé un grand parti centriste.

Pour restaurer la légitimité de nos institutions, la participation citoyenne est nécessaire. Il est évidemment essentiel qu’il y ait des avis, des réflexions, des engagements, que puissent s’exprimer les contestations et les désaccords avec ce que propose un gouvernement. Il me semble que ce n’est d’ailleurs pas ce qui manque. Le pouvoir doit aussi justifier son action et accepter de dialoguer. Il faut que se développe la culture du compromis de la part de tous les acteurs politiques. Mais on ne peut pas organiser un pouvoir politique autour des volontés personnelles de 48 millions d’électeurs, alors même que ce pouvoir est, par ailleurs, soumis à une forte contestation extérieure et réduit à une certaine impuissance. La faiblesse de nos gouvernements devrait nous inquiéter.

Par ailleurs, dialoguer ne suffit pas pour se mettre d’accord. Certaines décisions doivent être prises indépendamment du résultat de ces concertations, car les différents groupes sociaux ont des intérêts, des aspirations et des jugements différents les uns des autres. Faut-il renforcer l’armée ou développer la protection des personnes en situation de handicap ? Gouverner c’est choisir : cette vieille formule reste vraie. L’instance légitimement élue doit donc garder la possibilité de prendre des décisions, éventuellement impopulaires pour certains groupes et même pour tous, si elles sont nécessaires.

Relégitimer la démocratie représentative ne pourra se faire qu’à l’intérieur du respect des institutions qui, seules, peuvent exprimer et canaliser les débats et les contestations. Il nous faut d’abord restaurer les deux dimensions essentielles de la fiction démocratique que sont la légitimité de la représentation et le respect de l’élection. Le citoyen doit respecter les institutions par lesquelles la démocratie devient effective. Faute de quoi, c’est le chaos qui s’installe.

Partagez-vous cette crainte du chaos ?

T. P. : Je me garderais d’enfermer la discussion dans l’alternative : la transcendance de l’élection ou le chaos. Si nous voulons surmonter les difficultés présentes, il faut prendre la mesure de ce qui a changé et explorer de nouvelles voies, de nouveaux équilibres. Pour que la fiction démocratique dont vous parlez opère, il est nécessaire que les citoyens y croient. Or, cette confiance n’a cessé de se dégrader. Ils constatent que la représentation ne reflète pas la diversité sociale du pays, et pas tellement mieux sa diversité idéologique, le scrutin majoritaire diminuant la représentation de certaines sensibilités. A quoi s’ajoute le déclin de la vieille idée que l’élu aurait l’avantage d’une compétence supérieure.

Par ailleurs, le peuple ne se réduit pas au peuple des juristes, c’est-à-dire un sujet politique dont la « volonté générale » est déduite des majorités électorales, fussent-elles étroites. C’est en même temps une pluralité sociale. Passé le temps de l’élection, on redécouvre d’ailleurs rapidement la complexité et les divisions que le suffrage avait semblé gommer.

On doit souhaiter naturellement que la confiance dans les élus se redresse, mais le problème dépasse, selon moi, l’élection et le statut qu’elle confère. Ce qui est en cause, c’est l’idée que le pouvoir de gouverner consiste simplement dans une délégation. Je crois pour ma part qu’il procède, en même temps et de plus en plus, de l’organisation d’une relation continue entre citoyens et représentants.

Cela ne signifie pas qu’il faille rejouer chaque jour l’élection, ni remettre en question le pouvoir d’arbitrage final des élus, mais que le pouvoir doit aussi aller chercher sa justification dans des interactions plus régulières avec la société. C’est ce que permet la participation citoyenne sous la forme de larges consultations ou de conventions citoyennes, et ce qu’exige aussi la démocratie sociale.

Au fond, ce sont les modes d’institution de l’autorité politique qui ont changé et il vaut
mieux en prendre acte. Dans des sociétés plus complexes et éduquées que celles qui ont vu naître la démocratie représentative, les élus doivent écouter, discuter, concerter, négocier. Ce sont ces interactions qui les renforceront, et pas seulement la sainte onction du suffrage universel. Leurs décisions seront à la fois meilleures et plus légitimes aux yeux du public si elles résultent d’une délibération ouverte et plurielle. Sur la réforme des retraites, une telle philosophie aurait sans doute inspiré des choix plus avisés.

Alors que la convention citoyenne sur la fin de vie vient de rendre ses propositions, faut-il généraliser de tels dispositifs délibératifs ?

D. S. : Ces assemblées, si elles sont organisées avec toutes les précautions d’usage, peuvent être un élément intéressant du débat public. A l’heure où tout le monde donne son opinion sur tout, leur avis peut avoir un poids particulier dans la délibération générale, supérieur à celui d’autres opinions ou à celui des sondages, car il est le produit d’une délibération qui est sans doute de meilleure qualité que celle des assemblées parlementaires.

Leur pertinence dépend toutefois des questions qui leur sont posées. Sur des sujets anthropologiques et transpartisans, comme la fin de vie ou l’avortement, il peut être utile de sortir de la logique partisane afin de débloquer des situations. Dans la majorité des autres sujets, l’action politique consiste à prendre des décisions au détriment de certains groupes et en faveur d’autres. Dans ce cas de figure, la contribution d’une convention citoyenne me paraît limitée. Et je redoute aussi qu’elles ne puissent pas soutenir les choix difficiles, telle l’abolition de la peine de mort que François Mitterrand avait décidée contre l’opinion majoritaire.

T. P. : Ces conventions de citoyens peuvent nous aider à mieux gérer les virages radicaux que nous imposent des défis comme la transition écologique. Elles peuvent en effet contribuer à bâtir, y compris à l’échelle locale, des consensus plus larges et plus solides que, seule, la démocratie représentative ne parvient plus à construire, comme on l’a vu ces dernières semaines avec les mégabassines de Sainte-Soline.

Pour moi, il n’y a pas de limites thématiques a priori à l’exercice, sauf à considérer qu’il existerait des questions trop sérieuses pour être confiées à des citoyens, comme s’ils n’étaient pas capables de réfléchir posément, de façon informée et instruite, aux questions qui les concernent.

Quelle place accorder à ces conventions, et comment articuler leur travail avec celui des institutions existantes ?

D. S. : Leur participation doit conserver un caractère consultatif, au même titre que celle des commissions d’experts que les élus sollicitent à juste titre sur certains sujets scientifiques. Concernant la fin de vie, les propositions de la convention et l’avis du Comité consultatif national d’éthique (CCNE) sont deux modes de participation au débat public. Ils peuvent contribuer à éclairer les débats du Parlement et la décision du gouvernement.

C’est pourquoi je trouve critiquable que vous appeliez ces conventions des « parlements » de citoyens dans votre livre. Le mot contribue à la confusion. Le Parlement, le vrai, tient sa légitimité de l’élection, ainsi que son pouvoir de décider, ce qui n’est pas le cas des conventions citoyennes. Utiliser ce terme affaiblit votre propos car il sous-entend qu’une convention pourrait remplacer le Parlement.

Ces conventions n’ont ni la légitimité politique de la représentation, puisque 150 ou 180 citoyens ne sont pas statistiquement représentatifs, ni celle de l’élection puisqu’ils n’ont pas été choisis par des élections libres. Je crains que leur effet objectif soit de contribuer encore un peu plus à dévitaliser les institutions représentatives, qu’il s’agisse des partis politiques en tant que lieux du débat intellectuel et politique ou des assemblées parlementaires.

J’ai peur qu’elles ne les vident un peu plus encore de leur sens, voire que des élus leur demandent d’intervenir plus avant dans la décision publique, alors qu’elles ne sont pas soumises au contrôle qu’apportent l’histoire parlementaire et les règlements des assemblées. Sans le respect des règles qui organisent les débats parlementaires, le danger existe que les conventions deviennent un lieu d’expression des passions plutôt que de la raison.

T. P. : Les conventions citoyennes diffèrent des commissions d’experts à qui l’on demande de produire un avis de type « Est-ce possible ? Vrai ou faux ? », et qui s’arrêtent prudemment au seuil de la décision politique. Si je parle de « parlements de citoyens » à leur sujet, c’est d’abord parce que ces conventions sont sollicitées pour formuler une proposition politique, c’est-à-dire pour assumer des choix normatifs clairs comme vient de le faire la convention sur la fin de vie en allant beaucoup plus loin que l’avis du CCNE. Elles s’inscrivent de fait dans un processus de construction de normes de type pré-législatif. C’est en outre parce que les conventions citoyennes sont des lieux où l’on délibère activement et contradictoirement. Beaucoup semblent l’avoir oublié, mais un parlement, c’est fait pour parlementer !

Bien sûr, ces conventions n’ont pas le pouvoir de légiférer des élus, et il n’est pas question de le leur donner. Elles sont néanmoins susceptibles de les éclairer et de les épauler. C’est pourquoi, au lieu d’attiser une opposition qui n’a pas lieu d’être et qui n’existe qu’en France, je pense qu’il faudrait les inscrire davantage dans nos institutions et les rapprocher du Parlement. Je pense même qu’elles pourraient se tenir en son sein et à son initiative, en expérimentant des panels hybrides, comme l’ont fait les Irlandais : deux tiers de citoyens, un tiers d’élus.

Il conviendrait d’en codifier les principes de façon qu’elles ne soient pas redessinées au gré des circonstances. Mais, sous cette réserve, elles lui apporteraient une représentativité descriptive – c’est-à-dire qui respecte les différentes composantes de la société –, celle qui lui fait le plus défaut. Faut-il craindre qu’elles y fassent entrer les passions et le désordre ? Tous ceux qui ont assisté ou participé à ces conventions savent que ce sont au contraire de formidables écoles de civisme, où le débat obéit à des règles strictes et où les jugements des participants ne cessent de s’enrichir et de se complexifier.

Bien sûr, elles ne seront utiles que si leurs conclusions sont examinées en commission et font l’objet d’une réponse publique, détaillée et motivée. On pourrait par ailleurs imaginer que des panels citoyens soient mobilisés pour contribuer, aux côtés des parlementaires, à l’évaluation des politiques publiques. Ma conviction est que le Parlement, si souvent négligé ou bridé, en sortirait renforcé.

Claire Legros à suivre  sur le Monde