Jean Pisani-Ferry : sur la planification écologique, « Emmanuel Macron a manqué l’occasion d’un récit mobilisateur »
Le gouvernement entre dans le « dur » de la planification écologique, et celle-ci nécessite des actes et un récit mobilisateur, constate, dans sa chronique, l’économiste, auteur, avec Selma Mahfouz, du rapport « Les incidences économiques de l’action pour le climat ».
La planification a partie liée avec la rareté. Dans une économie abîmée par la guerre, c’est la pénurie de ressources productives qui avait conduit à mettre en place le Plan, et c’est l’abondance retrouvée qui avait progressivement mené à son abandon. C’est aujourd’hui la rareté des ressources naturelles – climat, biodiversité, eau – qui motive la renaissance de la démarche planificatrice. Nous sommes entrés dans une nouvelle économie de la pénurie.
Les économistes ont longtemps cru que la réponse au défi climatique passait par la seule tarification du carbone. Et il est vrai que celle-ci garantirait l’efficience économique. Mais, sans même parler de faisabilité politique, la fiscalité carbone ne suffit pas à guider l’effort collectif. Programmer le durcissement des interdictions de location des passoires thermiques ou bannir la mise sur le marché des véhicules thermiques à partir de 2035, c’est signaler, mieux que par l’annonce d’une trajectoire future de prix, l’ampleur de la transformation que nous devons engager.
Petit à petit, les contours de la planification écologique se dessinent. Ont ainsi été fixés, secteur par secteur, des objectifs précis de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030, en cohérence avec la cible de neutralité climatique à l’horizon 2050 (« Mieux agir : la planification écologique », septembre 2023). Par exemple, on sait désormais que le gouvernement compte faire passer la part des résidences principales chauffées au fioul de 11 % en 2021 à 3,6 % en 2030, qu’il vise parallèlement à multiplier par dix les déplacements en covoiturage ou encore qu’il veut inverser la tendance au déclin de la part modale du fret ferroviaire pour la faire remonter de 10 % aujourd’hui à 18 % en 2030.
Une écologie de l’offre
Enoncer de tels objectifs est important, parce que cela indique où doit porter l’effort et rend le gouvernement comptable des écarts entre ambitions et résultats. Mais cela ne suffit pas. « Mieux agir » est, d’abord, un document de consultation, qui doit encore être traduit dans des textes législatifs ou réglementaires pour avoir valeur d’engagement. Si des mesures ont été prises et des financements annoncés, l’identification des politiques publiques qui produiront les résultats attendus reste encore incomplète. Les stratégies de décarbonation du passé ont trop souvent misé sur la puissance performative du verbe.
Manque enfin la programmation des moyens associés, au-delà de l’année 2024. Dix milliards d’euros d’autorisations d’engagement, dont environ 8 milliards pour le climat, c’est évidemment un effort sans précédent, d’autant plus remarquable qu’il intervient dans un contexte budgétaire tendu. Mais c’est un effort qui devra être prolongé et amplifié pour atteindre les quelque 34 milliards d’euros de crédits publics requis pour financer la transition.
On attendait donc beaucoup du conseil de planification écologique de la fin septembre. Or si les déclarations présidentielles faites à cette occasion indiquent une orientation, elles ne fixent pas une trajectoire de mesures et ne proposent pas un récit collectif.
L’orientation est visiblement inspirée par l’exemple américain. Ce que le président a annoncé, c’est une écologie de l’offre qui met l’accent sur la création de valeur économique et la souveraineté. Comme Biden avec l’Inflation Reduction Act, Macron a voulu rassurer en promettant la création de filières industrielles nationales et européennes. Comme Biden aussi, il a écarté les mesures réglementaires telles que l’interdiction d’installer des chaudières à gaz, au profit de mesures incitatives comme les subventions.
Double contrainte européenne
Ce double choix se comprend bien, à ceci près que sa contrepartie n’est pas énoncée. Or, il induit nécessairement une hausse du coût économique et budgétaire de la décarbonation. En comparaison d’une approche réglementaire, une démarche incitative impose en effet de dépenser plus pour atteindre le même résultat.
C’est assez intuitif : dans le premier cas, la puissance publique joue principalement sur la contrainte et réserve l’instrument budgétaire à l’appui aux acteurs qui ne peuvent supporter seuls le coût des nouveaux standards ; dans le second, elle doit subventionner à hauteur de ce qu’il faut pour déclencher un changement des comportements, y compris en soutenant les acteurs qui pourraient se passer des aides publiques.
La différence entre la France et les Etats-Unis, cependant, c’est que, là où Biden est libre de ses mouvements, nous sommes doublement contraints par l’Europe : d’un côté par les objectifs climatiques communs, et de l’autre par le cadre budgétaire dont la réforme en cours ne prévoit pas, à ce stade, d’exemption verte. On comprend dès lors que le président Macron ait, à l’issue du conseil de planification du 25 septembre, annoncé que la France se battrait pour réformer le pacte de stabilité. Mais le combat est loin d’être gagné, parce que l’Allemagne n’est pas sur la même ligne.
Reste enfin l’enjeu du récit. Les Français ont besoin d’être rassurés, et il importe que le président ait souligné qu’il ne fallait laisser personne sans solutions. Mais ils ont aussi besoin qu’on leur propose un but et qu’on les associe à l’effort. A force de vouloir ne laisser aucune prise aux démagogues qui, sans souci de cohérence, prétendent partager l’ambition mais refusent l’effort que celle-ci implique, Emmanuel Macron a manqué l’occasion d’énoncer un récit mobilisateur. Comme l’a écrit en son temps Jean Monnet à propos du Plan, « on ne pourra pas transformer l’économie française sans que le peuple français participe à cette transformation ». C’est aussi vrai aujourd’hui qu’en 1945.
