Nucléaire : « La fusion de l’ASN avec l’IRSN fera perdre en diversité et donc en triangulation dans l’analyse de risque »
L’ingénieur Philippe Lorino, expert du nucléaire, demande, dans une tribune, à ce que la fusion de l’ASN avec l’ISRN prévue par le gouvernement fasse l’objet d’une évaluation du point de vue de son impact sur la sécurité nucléaire.
Le projet de loi « relatif à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire », qui sera discuté au Sénat début février, a pour objet essentiel la fusion de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) avec l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN).
Ce projet réorganise la gouvernance de la sûreté nucléaire avec pour objectif principal de simplifier et d’accélérer les procédures d’autorisation. Il est toutefois susceptible d’avoir un impact significatif sur le niveau de sûreté, et devrait donc être examiné à ce titre. L’organisation est un facteur essentiel de sûreté dans le secteur nucléaire.
Le retour d’expérience international, avec les études de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), montre qu’une proportion considérable des incidents graves résulte de causes organisationnelles, aussi bien à l’intérieur des entreprises et des agences concernées que dans les relations institutionnelles établies entre elles.
Ce n’est pas propre au nucléaire : les études approfondies réalisées par de grands chercheurs sur les accidents dans le domaine spatial (désastres des navettes Challenger, en 1986, et Columbia, en 2003), aéronautique (catastrophe aérienne à Tenerife, en 1977), chimique (accident de Bhopal, en Inde, en 1984) et pétrolier (plate-forme Deep Water Horizon de BP, en 2010) montrent le rôle-clé qu’ont invariablement joué dans l’occurrence de catastrophes des facteurs organisationnels tels que la circulation et la transparence de l’information, la censure ou l’autocensure des acteurs, les possibilités de débats contradictoires, la clarification des rôles, la mobilisation des compétences adéquates, les procédures de fiabilisation, la pression sur les délais, etc.
Diversité des points de vue exprimés
C’est pour cette raison que sont normalement exigées, dans le secteur nucléaire, des analyses d’impact approfondies et précises en cas de changement organisationnel significatif dans l’une des entités concernées.
Or il y a toutes les raisons de penser que la fusion de l’IRSN – l’expert chargé des études techniques et des recherches – avec l’ASN – l’autorité administrative chargée des contrôles et des décisions d’arrêt ou d’autorisation de démarrage – soit une modification organisationnelle significative pouvant avoir un impact sur le niveau de sûreté.
En effet, deux éléments doivent être pris en considération dans cette décision. En premier lieu, l’un des facteurs-clés organisationnels de la sûreté identifiés systématiquement dans les recherches citées ci-dessus est la diversité des points de vue exprimés et pris en compte dans la décision finale.
Une plus grande homogénéité de points de vue
Par exemple, l’étude approfondie et exhaustive réalisée par la sociologue américaine Diane Vaughan sur l’accident de la navette spatiale Challenger conclut que l’accident n’a pas résulté de désaccords ou d’incohérences entre les avis et les interventions des diverses parties concernées, mais, au contraire, d’un excès de consensus correspondant à un conformisme excessif dans les visions et les comportements.
De même, les analyses réalisées par le sociologue spécialisé en analyse de risque Charles Perrow sur l’accident nucléaire de Three Mile Island, aux Etats-Unis, le 28 mars 1979, et sur d’autres accidents dans les secteurs aéronautique, pétrochimique et maritime concluent au fait que la multiplicité et la variété des points de vue permettent d’assurer un « scepticisme organisé », le contraire d’une confiance aveugle, et améliorent significativement le niveau de sûreté en évitant le monolithisme de l’organisation.
Il est probable qu’une fusion de l’IRSN avec l’ASN contribue à une plus grande homogénéité de points de vue. Cela jouera probablement dans le sens d’un raccourcissement des délais dans les procédures d’autorisation de démarrage de nouvelles installations ou de redémarrage d’installations temporairement mises à l’arrêt.
L’impact sur la sérénité de l’expertise
En revanche, la fusion fera perdre en diversité et donc en triangulation dans l’analyse de risque. Il n’est pas du tout certain que l’objectif de rapidité et l’objectif de sûreté soient toujours convergents. Cela devrait en tout cas être analysé, pour que les décisions finales soient prises en connaissance de cause.
L’autre élément à prendre en compte est l’impact sur la sérénité de l’expertise. Les enjeux économiques liés aux décisions de démarrage ou d’arrêt sont très importants, car la production nucléaire d’électricité est une activité hautement capitalistique, ce qui signifie que l’essentiel du coût du kilowattheure nucléaire est constitué par l’amortissement des investissements, donc résulte directement du niveau de production de l’installation.
En d’autres termes, les arrêts coûtent très cher. L’objectif d’en minimiser la durée pour des raisons économiques et de stratégie énergétique est donc compréhensible et légitime. Il est cependant en tension avec l’impératif de sûreté, qui pousse au contraire à développer les contrôles. C’est l’autorité chargée de la décision, l’ASN, qui est soumise à ces tensions contradictoires et doit effectuer des arbitrages raisonnables.
Réaliser une analyse d’impact
Dans ces arbitrages, il n’est pas neutre qu’elle puisse s’appuyer sur l’avis d’un expert externe et indépendant, opposable aux tiers, en l’occurrence l’IRSN, ou au contraire qu’elle ne dispose que de l’avis d’un expert soumis à son autorité et relevant de sa responsabilité. Il ne résulte pas automatiquement de ces considérations que la fusion ASN-IRSN serait dommageable pour la sûreté nucléaire en France.
D’autres aspects de cette fusion, tels que, par exemple, la simplification des procédures ou la taille critique atteinte par l’organisme de sûreté, peuvent jouer en sens inverse et faire en sorte que la fusion favorise une meilleure maîtrise de la sûreté, ou à tout le moins que le gain de rapidité dans les décisions ne se fasse pas au prix d’une dégradation du niveau de sûreté.
Cela signifie simplement que la question doit être posée et examinée. Compte tenu de la gravité des enjeux, il semble opportun de réaliser un diagnostic et une analyse d’impact approfondis. Il serait paradoxal que le dispositif institutionnel mis en place pour la gouvernance de la sûreté nucléaire ne respecte pas les mêmes exigences que les opérateurs nucléaires relevant de son contrôle, notamment la réalisation d’une étude d’impact robuste en cas de changement organisationnel majeur.
Philippe Lorino est membre du groupe permanent d’experts réacteurs auprès de l’Autorité de sûreté nucléaire.