Il y a six ans, la campagne pour les élections municipales 2020 était marquée par un citoyennisme généralisé. La participation citoyenne était plus que jamais dans l’air du temps. Les candidats rivalisaient dans la course au mieux-disant participatif. Les listes citoyennes et participatives[1] ont cherché à promouvoir la démocratie participative comme le symbole et l’instrument d’un projet politique alternatif, même si le thème participatif transcendait par ailleurs les clivages partisans.
Budgets participatifs, conseils citoyens, assemblées citoyennes, la collection 2020 des offres de participation s’est rapidement traduite dans l’action publique locale. Les budgets participatifs se sont généralisés dans plusieurs centaines de villes, comme à Lyon où il n’avait jamais été adopté. La convention citoyenne pour le climat a essaimé et donné naissance à plusieurs conventions citoyennes locales. Les dispositifs de soutien aux initiatives citoyennes ont également été renforcés dans l’objectif de donner corps à une transition écologique et citoyenne.
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La fin d’un cycle de dépolitisation du « participatif »
Enfin, au milieu de ces offres participatives désormais standardisées, quelques villes ont expérimenté le droit d’interpellation citoyenne, à commencer par Grenoble. De ce point de vue, le dernier cycle municipal a entériné la tendance observée au cours des décennies précédentes : la démocratie participative est devenue le standard de l’action publique locale.
Mais dans le même temps, ce cycle s’achève par la persistance des constats critiques, désormais récurrents, à l’encontre de l’offre de participation publique. La masse de travaux converge pour souligner combien ces procédures peinent à démocratiser l’action publique locale, et peuvent même contribuer à entretenir la légitimité d’un ordre local de moins en moins démocratique.
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De nombreux budgets participatifs sont appropriés par les acteurs localement dominants, politiquement et/ou socialement et culturellement, et produisent des effets flous largement cadrés par les rouages administratifs[2], dont s’accommodent les élus locaux. Les conseils citoyens n’ont pas permis la représentation des intérêts des habitants des quartiers de la politique de la ville. Les listes citoyennes et participatives elles-mêmes ont été confrontées à l’épreuve de l’inertie institutionnelle locale et à l’étroitesse de leurs bases sociologiques.
Les expérimentations, ambitieuses sur le papier, d’organisation d’un droit d’interpellation citoyenne ont souvent échoué par la modestie des moyens investis dans leur mise en œuvre et la frilosité politique d’élus tiraillés entre des velléités démocratiques d’une meilleure distribution du pouvoir et l’ambition légitime de parvenir à mettre en œuvre leur programme, y compris contre les oppositions locales. Si les dispositifs de médiation qui en ont été tirés méritent d’être prises au sérieux[3], force est de constater que les promesses de votation citoyenne ont fait long feu.
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Dès lors, faut-il s’étonner que les voix critiques soient de plus en plus nombreuses au point que certains, y compris parmi les professionnels de la participation, appellent à « en finir avec la démocratie participative » locale[4] ? La réponse est de toute évidence négative. Nos propres travaux, comme ceux menés plus récemment par une nouvelle génération de chercheurs et chercheuses, ont largement documenté les faiblesses démocratiques de la participation locale telle qu’elle s’est peu à peu institutionnalisée.
La multiplication des offres de participation n’a que très peu élargi le cercle des voix/voies légitimes des décisions locales, elle a même pu contribuer, bon gré mal gré, à détourner l’attention des processus de dé-démocratisation des espaces locaux – huis-clos intercommunal, marginalisation des oppositions, présidentialisation des exécutifs municipaux. Progressivement réduit à une affaire de professionnels et à leurs promesses procédurales, le projet démocratique local a été dépolitisé, déconnecté des enjeux du pouvoir local, de son autonomie et de sa distribution.
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Toutefois, et malgré tout, une autre démocratie (participative) locale n’est pas impossible. Certes, on peut choisir d’investir son énergie intellectuelle dans l’élaboration d’un ensemble de pratiques favorisant une meilleure représentativité et formation des élus locaux. Une telle énergie n’est sans doute pas veine. Compte-tenu de la faiblesse démocratique des espaces politiques locaux, toute amélioration, même modeste, est bonne à prendre. Mais, même ainsi améliorée, la démocratie représentative locale demeurerait insuffisamment démocratique et donc incapable de répondre aux défis immenses du pouvoir local dans les décennies à venir (logement, climat, pauvreté…). C’est pourquoi, nous considérons qu’à défaut d’une impasse, la participation locale se trouve aujourd’hui face à sa nécessaire repolitisation.
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Quatre axes pour repolitiser la participation citoyenne municipale
Repolitiser la participation citoyenne à l’échelle municipale commence par une opération en apparence simple : rappeler que la participation est affaire de démocratie, et pas seulement de bonne gestion publique. Le pouvoir reste le « mot juste[5] » de la démocratie participative. Les dispositifs participatifs les plus sophistiqués du monde peuvent ne rien changer à la redistribution, au partage, à la contestation du pouvoir, ce qui amoindrit considérablement leur intérêt démocratique. C’est donc en partant de l’ordre institutionnel local, tel qu’il est, que nous identifions quatre fronts démocratiques dont l’accumulation trace les contours d’une réforme participative « radicale ».
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1. Des dispositifs ascendants, sortant de la logique d’offre.
Plutôt que de penser les dispositifs participatifs à partir des besoins des élus et administrations locales (consulter sur tel ou tel projet, « animer » la commune), nous proposons de les penser à partir des besoins potentiels d’expression collective de la population. Les mécanismes de démocratie d’interpellation, tels que les votations citoyennes, les saisines du conseil municipal ou les référendums d’initiatives citoyennes, doivent être envisagés à ce titre.
Sans fournir des solutions clés en main, il est nécessaire d’imaginer des formes de participation qui (1) reconnaissent les capacités d’interpellation des publics subalternes, (2) prévoient des mécanismes de « contrainte » obligeant le processus décisionnel à tenir compte de leurs initiatives et (3) améliorent l’inclusion, la délibération et le partage du pouvoir décisionnel.
Ces mécanismes peuvent s’articuler à des formes existantes de participation citoyenne, tels que les conseils de quartier, puisque la structuration des initiatives locales nécessitera l’intervention d’acteurs déjà mobilisés, à même de construire les usages d’un droit à participer. Ils nécessiteront également la mise en place d’instances nouvelles permettant de garantir la transparence et l’aboutissement des interpellations, en dehors des autorités municipales, comme autant de commissions municipales, intercommunales ou métropolitaines du débat public.
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2. Agir pour rendre possible le « débat public » local, au sens fort du terme
Pour que l’interpellation citoyenne ait une quelconque chance d’exister, il est de la responsabilité des autorités publiques de promouvoir et garantir les capacités d’organisation autonome des associations et collectifs, a fortiori parmi les franges les plus précaires de la population. Plutôt que de créer dispositifs participatifs pour constater après coup qu’ils n’intéressent pas grand monde, l’idée est d’œuvrer pour que les parties les plus précaires de la population trouvent les moyens de les investir, individuellement mais surtout collectivement.
À rebours des tendances répressives des libertés associatives[6], l’existence d’une démocratie forte nécessite le soutien humain et financier pour des contre-pouvoirs capables d’autonomie et d’indépendance qui ne soient sans cesse soupçonnés d’être les pantins des oppositions locales. Ces capacités revendicatives pourront servir de pivot pour l’ensemble de la vie politique locale : de quels moyens médiatiques avons-nous besoin localement pour donner un écho à ces contre-pouvoirs ? Quels rôles peuvent jouer les partis politiques en dehors des conseils municipaux et des séquences électorales où ils semblent bien souvent s’être enfermés ?
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3. Mettre à l’agenda de la participation citoyenne l’épicentre du « pouvoir local » et des problèmes fondamentaux.
Loin des postures paternalistes consistant à cantonner la participation à de « petites » questions (des projets d’aménagement ciblés, l’animation de la ville), nous suggérons d’aborder frontalement la place de celle-ci dans les grands enjeux. Ainsi, les décisions budgétaires – ce qui doit être financé ou définancé – et fiscales, la construction des Programmes Pluriannuels d’Investissement qui hiérarchisent les priorités de dépenses, la gestion de l’endettement ne doivent pas être des tabous de la participation.
Les problèmes de redistribution, de justice sociale et environnementale, d’inégalités, de racisme, de sécurité et tranquillité publique doivent pouvoir être mis au centre des débats. Si la participation n’est pas utilisée pour traiter les fractures centrales qui se posent à l’échelle locale, comme nationale, et reste circonscrite dans le frileux périmètre des « compétences », guidé par la conviction que l’avis des citoyens représente toujours une forme de danger, alors elle se tiendra à distance de la démocratisation. Elle doit même pouvoir être pensée, comme le suggère l’approche en termes de « commun[7] », comme un levier de transfert concret du pouvoir, rendant possible une autogestion populaire de certains problèmes.
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4. Démocratiser les institutions locales dans leur ensemble
Aucune participation transformative ne peut se déployer « toute chose égale par ailleurs ». Pour que les droits et dispositifs participatifs aient du sens, ils doivent engager des refontes institutionnelles, qui n’ont pas besoin d’attendre un grand soir législatif. De ce point de vue, l’arrivée au pouvoir des listes citoyennes et participatives ont ouvert la voie, en tenant ensemble participation citoyenne et institutions locales.
Pointons ici quelques exemples : la déconstruction de la « figure du maire » et de la domination sans partage des majorités politiques, qui peuvent sortir l’organisation des conseils municipaux de leur présidentialisme autoritaire calqué sur la Ve République ; l’implication des bureaucraties municipales, qu’il est nécessaire de considérer comme des actrices à part entière de la démocratisation et pas seulement comme un coût à réduire ou un foyer de conservatisme et d’inertie ; la politisation de l’intercommunalité, qui ne peut plus être utilisée comme un paravent ou une manière d’éviter le blâme mais doit être pleinement intégrée dans le débat public municipal.
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Ces quatre pistes placent les institutions locales au cœur d’une refonte « radicale » de la participation citoyenne. Elles seules peuvent fournir les ressources juridiques, humaines ou financières nécessaires à une participation conçue comme une interpellation citoyenne et pouvant aller jusqu’à un transfert du pouvoir. En retour, seule l’autonomie et l’auto-organisation citoyenne peuvent rendre possible l’intervention populaire voire l’autogestion de certains biens communs.
Or il faut se défaire d’une forme de spontanéisme qui attendrait que la société civile se renforce d’elle-même et obtienne, du seul fait de sa mobilisation, d’être entendue. Les élus locaux doivent et peuvent agir pour appuyer l’existence de contre-pouvoirs indépendants et structurés, d’une capacité d’auto-organisation habitante. Ils en ont plus que jamais besoin, comme autant de ressources mobilisables pour se confronter aux acteurs qui gouvernent autant qu’eux (si ce n’est plus) les politiques municipales et intercommunales – entreprises, bailleurs, services de l’État – et pour engager des alternatives concrètes. La participation peut être le socle d’une alliance retrouvée entre représentants et mouvements sociaux, dépassant la seule gestion des compétences municipales dans le cadre subi de la décentralisation et de la place croissante des acteurs privés.
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Défendre une démocratie participative municipale n’est pas un jeu à somme nulle. Pour que la participation ait un sens démocratique, elle doit s’inscrire dans un horizon politique clair : un transfert du pouvoir sur des questions cruciales, reposant sur l’auto-organisation des habitants et pouvant servir de levier de réforme institutionnelle, à l’échelle municipale et intercommunale. Cette vision maximaliste d’une « politique de la participation » n’est pas une vue de l’esprit ou un dogme romantique. Elle ne fait que regrouper un ensemble de constats, établis par la littérature en sciences sociales, sur le déclin de la démocratie locale. En ce sens, elle interroge : si la participation n’est pas en mesure d’apporter une partie des réponses à ce déclin, mérite-t-elle une heure de peine ?
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NDLR : cette analyse s’inscrit dans une série d’articles commandés par le politiste Rémi Lefebvre, Municipales 2026.