Comprendre le passage de la « consommation d’espaces » à l’« artificialisation nette des sols »

Mesure phare de la loi « climat et résilience » du 22 août 2021, l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) mérite, pour être appréhendé, quelques définitions. Ainsi, la notion d’artificialisation communément employée par les praticiens de l’urbanisme depuis des années (mais jamais précisément définie) est-elle désormais codifiée comme étant « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » (code de l’urbanisme, art. L.101-2-1).

Par conséquent, l’artificialisation nette correspond au « solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnée ». Jusqu’alors, le droit national ne connaissait que la « consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers » (Enaf), qui traite de l’occupation du sol par les activités urbaines. La loi « climat et résilience » a donc opéré un changement significatif de philosophie : les praticiens ne devront plus uniquement se focaliser sur l’occupation du sol, mais devront également ­intégrer ses fonctions écologiques (biologiques, hydriques climatiques, agronomiques).

Pour l’application de ces dispositions, le décret du 29 avril 2022 a ainsi défini une nomenclature de l’artificialisation des sols qui pose huit catégories de surfaces (cinq « artificialisées » et trois « non artificialisées »).

C’est à la faveur de cette nomenclature qu’il appartiendra aux auteurs des ­documents de planification de qualifier l’utilisation des sols de leur territoire. Cette qualification devra être effectuée selon l’occupation effective du sol et non selon les zones délimitées par les documents de planification et d’urbanisme (une zone urbaine n’est donc pas nécessairement artificialisée et, inversement, une zone agricole pourrait être artificialisée).

Une analyse fine du territoire est donc attendue de la part des auteurs des ­documents de planification et d’urbanisme. La volonté de cadrage de la définition de l’artificialisation va même plus loin, puisque la mesure de l’occupation effective du sol devra se faire à l’échelle de polygones dont la surface sera fixée par arrêté ministériel (à ce jour, pas encore publié).

Aucune marge de manœuvre n’est donc laissée aux collectivités pour adapter localement la définition ou même son échelle : il s’agit d’une définition ayant vocation à être appliquée de manière uniforme à ­l’ensemble du territoire national.

Mesurer l’objectif de zéro artificialisation nette des sols en 2050

Le ZAN des sols tend donc à interdire toute artificialisation nette des sols sur une période donnée. Il n’implique pas nécessairement l’arrêt total de l’étalement de ­l’enveloppe artificialisée : l’artificialisation de nouveaux espaces sera conditionnée à une renaturation à proportion égale ­d’espaces artificialisés. Pour le dire autrement, tout ce qui sera « pris » sur la nature devra être, par ailleurs, rendu.

Au reste, le ZAN n’est pas immédiatement applicable. Il s’agit d’un objectif à atteindre à moyen terme, en 2050, qui impliquera une réduction progressive, par tranche de dix années, des surfaces nouvellement artificialisées.

Pour les dix prochaines années (2022-2031), faute de données disponibles (et d’une définition réglementaire des outils de mesures de l’artificialisation – l’on attend encore la surface des polygones à l’échelle desquels l’on appréciera l’artificialisation), la loi « climat et résilience » a fixé un objectif de réduction de 50 % de la consommation des Enaf par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédentes.

Cette première étape s’appuie donc sur la notion préexistante de consommation d’espaces. C’est à partir de la décennie suivante que ­l’objectif sera de réduire de moitié l’artificialisation des sols.

Une critique récurrente formulée à l’encontre de la loi tient dans le fait que les « mauvais élèves » de la lutte contre l’étalement urbain seront, paradoxa­lement, avantagés. En effet, plus les collectivités auront consommé ­d’espaces sur la ­décennie ­précédente, plus, en valeur ­absolue, pourront-elles en consommer au titre de la décennie 2022-2031.

Mais si la critique s’entend tout à fait, l’on peut penser que pour les collectivités les plus consommatrices d’espaces, l’effort demandé au titre des décennies suivantes sera d’autant plus fort – l’objectif de zéro artificialisation nette des sols en 2050 étant le même pour tous.

Avoir en tête le calendrier

Une circulaire du ministre de la Transition écologique et de la cohérence des territoires du 4 août 2022 l’a rappelé : la démarche du ZAN ne commencera à s’appliquer qu’à ­l’issue de la mise en conformité des ­documents de planification et d’urbanisme (schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires [Sraddet], schémas régionaux spécifiques, schémas de cohésion territoriale [Scot], PLU [plans locaux d’urbanisme], PLUI [plans locaux d’urbanisme intercommunaux], cartes communales).

L’article 194 de la loi « climat et résilience » introduit une intégration des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols en cascade, de la plus grande à la plus petite échelle. Tout d’abord viendra l’intégration aux Sraddet de l’objectif de ZAN, qui est en cours dans la plupart des régions puisque la procédure de modification du document devait être engagée avant le 22 août 2022 et achevée avant le 22 février 2024.

Ensuite suivront l’évolution des Scot, attendue au plus tard pour le 22 août 2026, puis celle des PLU et des cartes communales, avant le 22 août 2027. La pleine effectivité de la démarche du ZAN est donc planifiée au 22 août 2027. Pour une meilleure efficacité, le législateur a prévu que les Scot et les PLUI peuvent évoluer pour intégrer l’objectif de ZAN selon la procédure de modification simplifiée.

Connaître les sanctions

Afin de contraindre les collectivités et leurs groupements à faire évoluer leur Scot, leur PLUI ou leur carte communale dans les délais précités, le législateur a mis en place des sanctions sévères. Si le Scot modifié ou révisé n’est pas entré en vigueur dans le délai imparti, la « règle d’urbanisation ­limitée » s’appliquera. Il en résulte que les zones naturelles, agricoles ou à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ne pourront pas être ouvertes à l’urbanisation par les PLU. Pour les cartes communales, les secteurs non constructibles ne pourront pas être ouverts à l’urbanisation.

La sanction pour les PLUI et les cartes communales ne s’étant pas mis en conformité avec l’objectif de ZAN relève de la même logique : aucune autorisation d’urba­nisme ne pourra être délivrée dans une zone à urbaniser du PLU (gel de la constructibilité des zones à urbaniser) ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées.

Intégrer la démarche ZAN aux Sraddet

Les Sraddet et autres schémas régionaux (Padduc, Sdrif, SAR) se sont vu confier un rôle central dans la mise en œuvre des d­ispositions de la loi « climat et résilience ».

Ils sont ainsi tenus d’ouvrir la voie aux documents inférieurs en fixant, d’une part, la trajectoire de l’objectif d’artificialisation nette à l’échelle régionale et, d’autre part, la déclinaison territoriale par tranche de dix ans de réduction de son rythme.

A été impartie au Sraddet la difficile tâche d’assurer la déclinaison de ces objectifs entre les différentes parties du territoire régional pouvant aller jusqu’à l’échelle d’un ou plusieurs Scot en leur impartissant une cible d’artificialisation nette des sols par tranche de dix années.

La mission s’est encore complexifiée, la loi « climat et résilience » prévoyant que le fascicule des règles du Sraddet puisse comporter une liste des projets d’aménagements, d’infrastructures et d’équipements publics ou d’activités économiques d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou régionale, pour lesquels la consommation ou l’artificialisation des sols induite est prise en compte dans le plafond déterminé au niveau régional (50 % de la consommation d’Enaf sur la période 2022-2031) sans être déclinée entre les différentes parties du territoire régional.

Cette liste, dont l’on devine qu’elle fera l’objet de négociations avec l’Etat (qui approuve le Sraddet in fine), devra être établie avec la plus grande attention puisque tout ce qu’elle « consommera » ne pourra pas être réparti au niveau infrarégional. Pour le dire autrement, plus les projets d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou régionale seront nombreux et consommateurs d’Enaf, plus l’enveloppe allouée aux territoires sera mécaniquement réduite.

Les régions plaident donc pour qu’une « enveloppe nationale » soit octroyée pour les projets d’envergure nationale (extensions portuaires, lignes LGV, canaux…), très consommateurs en Enaf et dont les enjeux dépassent largement le cadre régional.

Participer à la conférence des Scot

Pour anticiper la critique tirée de ce que les Sraddet sont des documents trop « macro » adoptés par les régions nouvellement dotées d’une compétence en matière de planification et approuvés par l’Etat en fin de procédure, la loi « climat et résilience » a prévu que les établissements chargés des Scot sont immédiatement mobilisés pour contribuer à la définition de la tendance de réduction de la consommation d’espaces.

Ainsi, au sein de chaque région dans le cadre de l’évolution du Sraddet, la conférence des Scot – réunissant l’ensemble des établissements chargés des Scot – pouvait-elle, jusqu’au 22 octobre 2022, adresser à la région une proposition relative à l’établissement des objectifs régionaux de ­l’artificialisation nette.