Une consécration de la Charte de l’environnement pour ses 20 ans. C’est en effet en se fondant sur l’article 1^er de ce texte à valeur constitutionnelle que les Sages ont censuré, par une décision rendue ce jeudi 7 août, la disposition de la loi Duplomb qui permettait de déroger par décret à l’interdiction d’utiliser des insecticides contenant des substances néonicotinoïdes. Le Conseil constitutionnel avait fait l’objet de trois saisines de députés et sénateurs de gauche sur ce texte adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 8 juillet dernier.

Le Conseil constitutionnel formule également deux réserves d’interprétation sur les dispositions destinées à favoriser la création des stockages et les prélèvements d’eau à usage agricole. En invoquant toujours le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, il valide ces dispositions à la condition que les prélèvements dans les eaux souterraines ne soient pas réalisés au sein de nappes inertielles, c’est-à-dire qui se rechargent très lentement. Mais aussi à la condition que la présomption d’intérêt général majeur ou la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) attribuée à ces installations, qui permet pour cette dernière de faciliter l’obtention des dérogations « espèces protégées », puissent être contestées en justice. Les gardiens de la Constitution censurent par ailleurs en tant que cavalier législatif un article technique visant à renforcer le contrôle de la mise en œuvre de mesures phytosanitaires.

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En revanche, ils valident la procédure d’adoption du texte, qui avait fait l’objet d’une motion de rejet préalable par son rapporteur à l’Assemblée nationale en vue de contrer la profusion d’amendements déposés par l’opposition, de même que les autres dispositions déférées. C’est ainsi le cas des dispositions relatives au conseil à l’utilisation des pesticides, de celles destinées à faciliter l’implantations d’élevages industriels ou encore de celles portant sur l’exercice des missions de l’Office français de la biodiversité.

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Encadrement insuffisant de la dérogation

Avant de censurer la disposition sur les néonicotinoïdes, les Sages rappellent que le législateur ne peut porter de limitations au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, garanti par l’article 1^er de la Charte de l’environnement, que du fait d’exigences constitutionnelles ou si elles sont justifiées par un motif d’intérêt général et qu’elles sont proportionnées à l’objectif.

Ils reconnaissent le motif d’intérêt général lié à la nécessite de « faire face aux graves dangers qui menacent les cultures ». Mais ils rappellent les dangers associés à l’utilisation des insecticides en cause, dangers que le Conseil avait déjà relevé dans sa décision du 10 décembre 2020 portant sur la loi ayant repoussé de 2020 à 2023 les possibilités de dérogation à l’interdiction de ces substances. « Les produits en cause ont des incidences sur la biodiversité, en particulier pour les insectes pollinisateurs et les oiseaux, ainsi que des conséquences sur la qualité de l’eau et des sols et induisent des risques pour la santé humaine », réitère la décision.

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Les gardiens de la Constitution relèvent ensuite que, contrairement à cette précédente loi, les dispositions contestées ne présentent pas un encadrement suffisant permettant de garantir le droit de vivre dans un environnement équilibré. Cette insuffisance résulte de plusieurs éléments : dérogation permise pour toutes les filières agricoles, non accordée à titre transitoire, et possible pour tous types d’usages et de traitements, y compris la pulvérisation qui présente des risques élevés de dispersion de substances. 

Le Conseil constitutionnel n’a en revanche pas saisi l’opportunité qui lui était donné par les parlementaires auteurs de la saisine de reconnaître un principe de non-régression environnementale, pour l’instant inscrit seulement dans la loi. Pas plus qu’il ne l’avait fait lors de l’examen de la loi du 10 décembre 2020. Pour Arnaud Gossement (1) , avocat et professeur de droit, avec cette décision, le Conseil constitutionnel fait toutefois « un premier pas vers l’idée – et non le principe – de non-régression du droit de l’environnement ».

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Pas de second débat et promulgation

Les opposants à la loi avaient, compte tenu de sa procédure d’adoption et de la pétition demandant son abrogation qui a recueilli plus de 2 millions de signatures, demandé à Emmanuel Macron de faire usage de l’article 10 de la Constitution. Celui-ci permet au président de la République de demander une nouvelle délibération d’une loi ou de certains de ses articles. Mais le chef de l’État a annoncé dès le 7 août au soir qu’il promulguerait le texte, amputé de ses dispositions censurées, dans les meilleurs délais. « La décision du président Macron de promulguer immédiatement la loi alors que plus de 2 millions de personnes ont exprimé leur rejet au cœur de l’été est incompréhensible, alors qu’il avait la possibilité d’ouvrir un second débat à l’Assemblée », déplore Bénédicte Hermelin, directrice générale de France Nature Environnement (FNE).

Les adversaires des néonicotinoïdes craignent également que cette censure n’empêche pas l’adoption d’un nouveau texte mieux calibré. « Le Conseil constitutionnel a rendu une décision de censure a minima concernant les néonicotinoïdes (…) et censure la dérogation prévue par la loi Duplomb uniquement parce qu’elle n’était pas suffisamment encadrée (…), cette décision laisse ouverte la possibilité d’une nouvelle loi qui, si elle respecte certains critères, pourrait permettre une nouvelle dérogation », pointe ainsi Notre Affaire à tous, qui avait adressé avec onze autres ONG, une contribution volontaire au Conseil constitutionnel.

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Certaines réactions peuvent en effet susciter leur inquiétude. « Les articles censurés, qui concernent notamment l’usage de certains produits phytosanitaires autorisés dans toute l’Union européenne (dont l’acétamipride) devront être retravaillés pour que les engagements politiques de l’hiver 2024 soient enfin tenus et que des filières entières, comme la betterave sucrière, la noisette ou les pommes et les poires, ne soient pas purement et simplement abandonnées et vouées à disparaître », exhortent les Jeunes Agriculteurs et la FNSEA dans un communiqué commun.

Leur demande trouve un certain écho au Gouvernement et au Parlement. « À la suite de la censure de l’article 2 portant sur l’utilisation par dérogations exceptionnelles de l’acétamipride, demeure donc une divergence entre le droit français et le droit européen, ce qui conserve les conditions d’une concurrence inéquitable faisant courir un risque de disparition de certaines filières. Je reste engagée pour défendre toutes nos filières, notamment les plus menacées faute de solution phytosanitaire », a ainsi affirmé sur X la ministre de l’Agriculture, Annie Genevard. « Au regard de la décision du Conseil constitutionnel, la commission est disponible pour examiner avec le Gouvernement et le monde agricole les meilleures solutions pour traiter la distorsion de concurrence entre la France et l’ensemble des pays de l’Union européenne où l’acétamipride est et reste autorisée », indique également Dominique Estrossi Sassone, présidente de la commission des affaires économiques du Sénat.

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Le passage sans encombre d’une nouvelle mouture de la dérogation, rédigée à l’aune de la décision du Conseil constitutionnel, est toutefois loin d’être garanti. « Il serait à notre sens imprudent, sur le seul plan du droit, de prétendre que cette décision du Conseil constitutionnel permet ou interdit aux auteurs de la proposition de loi dite « Duplomb » de reprendre leur copie, écrit Arnaud Gossement. Le Conseil constitutionnel, s’il était saisi d’une nouvelle version « corrigée » de cet article (…) pourrait en examiner la constitutionnalité au regard d’autres articles de la Charte de l’environnement ».

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