Le projet contesté de l’autoroute A69 entre Toulouse et Castres a de nouveau fait l’objet d’une décision retentissante : après son annulation par le tribunal administratif de Toulouse en février 2025, il a été de nouveau autorisé par la cour administrative d’appel de Toulouse, dans une décision du 30 décembre 2025. Cette volte-face est symptomatique de la large marge d’appréciation laissée au juge dans la définition de l’intérêt général, quand les termes de la loi sont peu précis, et qui génère des conflits d’interprétation entre le juge de première instance et le juge d’appel, particulièrement préjudiciables quand il s’agit de litiges sensibles pour la société civile dans son ensemble.

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L’introuvable raison impérative d’intérêt public majeur

Le projet de liaison autoroutière entre Castres et Toulouse, approuvé dans son principe par une décision du ministre de l’équipement, des transports et du tourisme du 8 mars 1994, a été déclaré d’utilité publique, en ce qui concerne son parcours entre Verfeil et Castres, dénommé A 69, par décret n°2018-638 du 19 juillet 2018. La société concessionnaire (Atosca) avait déposé, notamment, une demande de dérogation au principe d’interdiction d’atteintes aux espèces protégées, en raison de ce que le projet implique la coupe, la cueillette, l’arrachage, l’enlèvement, la récolte, l’utilisation et le transport de cinq spécimens d’espèces végétales.

La notion de « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) a surgi dans le débat juridique et politique autour de ce projet. Or, ni le législateur ni le pouvoir réglementaire ne l’ont définie, laissant au juge lui donner un contenu. Un cadeau empoisonné, puisque le juge s’exprime dans un langage technique peu accessible au grand public. Qui est susceptible de lire ses motivations, hormis les avocats et quelques spécialistes ? Pire, le juge d’appel censure le tribunal administratif, et alors que ce dernier n’admet pas la raison impérative d’intérêt public majeur, la cour l’admet. Il est tentant pour les commentateurs d’en déduire que le juge d’appel a statué par opportunité et complaisance envers le gouvernement, eu égard à l’état d’avancement du projet. Il semble toutefois qu’on puisse défendre une autre interprétation.

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Pour justifier une dérogation, et ainsi qu’il résulte des dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement, le projet doit répondre d’abord à une « raison impérative d’intérêt public majeur » compte tenu des enjeux des intérêts économiques et sociaux en jeu. Les conditions posées par cet article sont par ailleurs cumulatives : le motif du projet doit correspondre à une raison impérative d’IPM et la décision doit tenir compte des mesures de réduction et de compensation prévues et vérifier s’il n’y a pas de solution alternative et si elle ne nuit pas maintien des espèces dans leur aire de répartition naturelle. Elles sont relativement sévères et doivent être vérifiées par le juge administratif dans le cadre d’un contrôle de bilan de la même nature que celui qui est exercé dans le cas des déclarations d’utilité publique1.

Saisi notamment par des associations environnementales, le tribunal administratif de Toulouse a, par la décision du 27 février 2025, annulé les projets d’autoroute A69 et d’élargissement de l’autoroute A680, en estimant que le projet autoroutier ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur. Plus précisément il a estimé que le décrochage démographique du bassin de vie de Castres-Mazamet n’est pas avéré, que les motifs économiques ne caractérisent pas une raison impérative d’intérêt public majeur, eu égard à la seule nécessité de conforter le développement économique et aux effets relatifs du projet, et enfin, qu’il n’existe pas de motifs suffisants de sécurité publique.

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Par une décision en date du 30 décembre 2025, la cour administrative d’appel de Toulouse, saisie en appel par la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche a annulé les jugements en cause par une formation à cinq juges (eu égard à l’enjeu du litige). Contrairement au tribunal administratif, la cour a estimé qu’il y avait bien une « raison impérative d’intérêt public majeur », dès lors que le projet autoroutier a pour effet de réduire le temps de trajet entre Toulouse et le bassin d’emploi de Castres-Mazamet  ( 132 000 habitants et 50 000 emplois) et de conforter le développement de ce bassin d’emploi. Il s’agit donc selon la cour d’un projet structurant de long terme. Ce critère lui suffit pour caractériser une raison impérative d’intérêt public majeur, alors que le tribunal avait cru nécessaire d’examiner en détail l’éventuel décrochage démographique du bassin d’emploi, l’importance des services offerts au plan médical et au plan des transports (aéroport, gare) et les conditions du transport entre Toulouse et Castres-Mazamet ainsi que les motifs d’ordre économiques (taux d’activité, créations d’entreprises) pour dénier au projet un intérêt public majeur. Restait à la cour à vérifier les autres conditions posées par le code de l’environnement : existence d’une solution alternative et maintien des espèces protégées dans leur aire de répartition naturelle. Le tribunal n’avait pas examiné ces points, se contentant d’un « à supposer que ».

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Une décision guidée par le droit

L’analyse de la cour est exhaustive et prudente, et apparaît plus en phase avec le texte dont il est fait application, le code de l’environnement, que ne l’était l’analyse du tribunal uniquement centrée sur la raison impérative en ajoutant un autre motif, non prévu par le texte, concernant la sécurité publique2.

Ainsi, on le voit, les « vides » laissés par le législateur et que le pouvoir réglementaire n’a pas comblés renvoient au juge l’obligation de statuer sur une notion imprécise. La franche opposition entre le tribunal et la cour  amène  tant les acteurs de terrain que certains  commentateurs à jeter le discrédit sur la décision de la cour en laissant entendre qu’elle est une décision d’opportunité, voire de questionner l’indépendance de la justice en faisant valoir que les magistrats administratifs sont astreints à une obligation de mobilité et que cette obligation ne laisse pas d’interroger sur leur perception de l’intérêt général3.

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On peut leur répondre que la cour a pris la précaution de faire juger l’affaire à cinq magistrats (formation élargie) eux-mêmes éclairés par les conclusions du rapporteur public qu’ils ont suivies. Rien ne prouve à la lecture des deux décisions que  le principe d’indépendance de la  justice, auquel chaque magistrat est attaché, ait été méconnu, sauf à compter le nombre de lignes de la motivation de chaque décision, ce qui n’est en en aucune façon  un critère pour jauger l’indépendance des magistrats ayant pris la décision ici commentée. Oui, la justice a délibéré sainement, sans s’en remettre à la « raison d’État », et la censure d’un jugement par le juge d’appel n’a rien d’exceptionnel, loin s’en faut. Reste à savoir comment le Conseil d’État, saisi par les opposants au projet, va statuer dans le cadre de son contrôle de cassation qui est un contrôle de l’erreur de droit (erreur dans l’application d’un texte). En tout état de cause, compte tenu de l’importance de ces questions environnementales, il importe que le législateur soit ambitieux et clair, afin de se prémunir de ce genre de volte-face très dommageable.

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• 1. Arrêt CE Ass, 28 mai 1971, « Ville Nouvelle Est ».  
• 2. L’article L. 411-2 du code indique qu’un décret détermine les conditions dans lesquelles sont fixées (…) « 4° la délivrance des dérogations aux interdictions : (…)  Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ». 
• 3. Julien Bétaille, « Autoroute A69 : “En matière de grands projets, la justice administrative a tendance à favoriser la raison d’Etat au détriment du respect de la légalité” », Le Monde, 8 janvier 2026.