Le coup est parti. Et après la sidération, la levée de boucliers depuis avril d’une armée de praticiens de la transition bas carbone – élus locaux, ingénieurs et experts, cadres territoriaux ou associatifs, scientifiques de renom, et même une tribune signée par six anciens ministres de l’Ecologie – n’aura pu l’empêcher.

Mercredi 20 mai, le gouvernement a adopté et déposé au Sénat son projet de loi « visant à renforcer l’Etat local », dont l’article 7 prévoit d’intégrer les délégations territoriales de l’Ademe et leurs personnels au sein des Dreal, les services régionaux de l’Etat en charge de l’environnement.

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Le rôle principal de l’Ademe1 est d’aider les acteurs publics et privés à réduire leur dépendance aux énergies fossiles, à travers deux missions : la production et la fourniture d’expertise scientifique et de conseil ; l’accompagnement financier et technique de projets innovants (réseaux de chaleur, chaufferies collectives au bois, décarbonation de process industriels…) portés par les collectivités et les entreprises.

Cet accompagnement dans les territoires est réalisé concrètement par quelque 300 professionnels hautement qualifiés de l’Ademe effectuant des missions régionales, soit environ un tiers des effectifs. Ce sont ces salariés de droit privé que l’exécutif veut désormais placer sous la tutelle directe des préfets de région.

L’argument pour justifier cette mise sous tutelle ? La « simplification ». S’exprimant dans La Tribune, Mathieu Lefèvre, le ministre chargé de la Transition écologique déclare :

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« Aujourd’hui, les chevauchements entre les missions de l’Ademe et celles des Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) peuvent complexifier les procédures et allonger certains délais. »

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La ministre de l’Ecologie Monique Barbut a assuré de son côté qu’il « ne pouvait pas y avoir deux politiques de l’Etat, une de l’Ademe et une des Dreal ».

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Une réforme délétère pour l’action climatique

Ces explications ne convainquent pas les intéressés, qu’ils soient agents de l’Ademe ou utilisateurs de ses services. Chevauchements avec l’action des Dreal ? « Le partage des rôles est clair, l’Ademe est là pour accompagner, inciter, aider à investir, la Dreal est là pour contrôler », réfute un administrateur salarié CFDT de l’agence. A moins que le ministre ne veuille parler des projets cofinancés par l’Ademe et les collectivités ?

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« C’est moins de 10 % des huit mille projets que nous accompagnons, poursuit l’administrateur. Et si deux acteurs décident de porter ensemble un projet, cela ne signifie pas qu’il y a double instruction ! »

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Même consternation côté des bénéficiaires de l’agence. Jérémie Godet, vice-président de la région Centre-Val de Loire, est l’un des représentants des collectivités locales au conseil d’administration de l’Ademe. Pour lui et ses collègues, il n’y a pas deux politiques de l’Etat en rivalité, mais une seule, avec des missions et des compétences aussi nécessaires que complémentaires. Aux préfets les missions régaliennes de contrôle, aux agences celles de l’expertise et de l’accompagnement concret sur le terrain, au plus près des besoins des intéressés :

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« Nous, élus, nous avons besoin d’un Etat qui a plusieurs visages. Tout mêler en croyant que ça marchera mieux, c’est illusoire. »

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Mardi 19 mai, veille de l’adoption du projet de loi, un conseil d’administration extraordinaire a été réuni à la demande de 15 de ses 28 membres. Une première dans l’histoire de l’Ademe. Mathieu Lefèvre est venu répondre aux questions.

Mais « le ministre a été incapable de nous dire en quoi cette loi ferait plus et mieux pour satisfaire les besoins des collectivités, incapable de nous citer des exemples », a déploré l’administrateur Jean Revereault, vice-président de la communauté d’agglomération du Grand-Angoulême et vice-président d’Intercommunalités de France. Il dénonce une déstabilisation délétère pour l’action climatique des collectivités :

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« C’est gravissime. Les élus vont devoir gérer ces six prochaines années la transition en accéléré, et on leur dit en début de mandat qu’on va changer l’institution qui leur apporte conseil et soutien et avec laquelle ils ont pris l’habitude de travailler. »

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Des missions amoindries

Supposé éliminer les doublons inutiles, l’article 7 est en lui-même un doublon inutile, à écouter Benoît Leguet, directeur de l’Institut de l’économie pour le climat, et membre du conseil d’administration au titre des personnalités qualifiées :

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« On a déjà à peu près tout l’arsenal nécessaire pour aligner l’action de l’Ademe avec celle de l’Etat, à travers l’action des tutelles, le conseil d’administration et le contrat d’objectifs et de performance. Et l’Ademe est une agence qui travaille déjà en synergie avec les services déconcentrés de l’Etat. Je ne vois pas l’intérêt d’introduire de nouvelles dispositions. »

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A 15 voix contre 10 (les 9 représentants de l’Etat et le président de l’Ademe, Sylvain Waserman), le conseil d’administration a donc voté le 19 mai une résolution demandant au gouvernement de retirer les dispositions de l’article 7. Manifestement inutile par rapport à son objet, la mesure – validée le lendemain par l’exécutif au beau milieu d’une crise pétrogazière – risque en effet d’affaiblir les efforts déjà très insuffisants pour réduire la dépendance de la France aux hydrocarbures importés.

Anne Bringault, directrice des programmes au Réseau action climat et administratrice de l’Ademe, témoigne de « l’agilité des équipes du fait d’être une agence ». Si ces personnels non fonctionnaires devaient être intégrés dans les Dreal avec des missions qui seraient forcément différentes, poursuit-elle, « il aurait un risque fort de départs et de pertes de compétences, et finalement le risque que les missions de l’Ademe soient amoindries ».

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En plus d’un risque de perte de qualité de service pour les bénéficiaires de l’agence, une telle dégradation aurait aussi des retentissements sur l’autre mission de l’Ademe : acquérir et diffuser des savoirs scientifiques et techniques qui reposent sur les expériences innovantes menées sur le terrain. Une administratrice salariée souligne le continuum entre les deux fonctions :

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« Les ingénieurs en direction régionale suivent les projets, voient ce qui fonctionne et ne fonctionne pas, et font remonter le résultat des expériences aux experts du siège. Et moi, comme experte au siège, je serais bien en peine de conseiller utilement les ministères si je n’avais pas le retour de mes collègues en région sur mon sujet d’expertise. »

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Flatter les discours anti-science et anti-climat

Pourquoi l’Etat s’obstine-t-il à pousser une réforme que l’immense majorité des acteurs de la transition énergétique dénoncent comme non seulement inutile mais nuisible ? Pour la députée socialiste de la Manche Anna Pic, administratrice de l’Ademe en tant que coreprésentante du Parlement, c’est le dernier avatar d’une « lente dérive des gouvernements successifs » :

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« Ils ont d’abord succombé à la volonté de certains groupes politiques de remettre en cause les expertises scientifiques et techniques de différents opérateurs de l’Etat [allusion aux attaques de la droite anti-énergies renouvelables et pro-pesticides contre l’Ademe, l’Anses et l’OFB2, NDLR] Aujourd’hui, c’est à l’ensemble de ces opérateurs que ces groupes s’en prennent. »

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En clair, à moins d’un an de la présidentielle, il s’agit de donner des gages aux porteurs du discours anti-science et anti-climat en espérant en tirer les dividendes électoraux.

Les défenseurs de la réforme ont parfois avancé l’argument que l’incorporation des agents régionaux de l’Ademe dans les Dreal serait un rempart face aux attaques dont l’agence est aujourd’hui l’objet. « Nous sommes à un an d’élections majeures avec un Parlement morcelé. Que va-t-il sortir de ce nouveau projet de loi ? Le gouvernement a déjà été mis en difficulté sur les ZFE et sur le ZAN3. Pourquoi introduire ce texte, au risque de donner le bâton pour se faire battre ? », interroge Benoît Leguet.

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« Si les uns et les autres dans le bloc central ne se réveillent pas, il manquera des voix pour s’opposer à l’article 7 », prévient de son côté Anna Pic.

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Menaces sur les financements… et les associations

A cette dérive politique, avec des actions de l’Ademe dans les territoires qui pourraient désormais être arbitrées au bon vouloir des préfets et non selon la qualité objective des projets, s’ajoute celle des moyens. Anne Bringault souligne ainsi que ce nouveau coup porté aux capacités opérationnelles intervient dans un contexte de baisse des budgets d’intervention depuis deux ans.

Hormis le fonds chaleur de l’Ademe qui est maintenu, les lignes affectées à la recherche, aux mobilités actives, à l’économie circulaire et à la communication ont baissé de 30 % par an ces deux dernières années – en particulier de 300 à 100 millions d’euros pour le fonds économie circulaire, complète un administrateur salarié. Si l’article 7 est adopté, d’autres actions pourraient passer à la trappe, selon les vents politiques locaux :

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« La mise sous tutelle des préfets pourrait avoir pour conséquence de couper les aides de l’Ademe aux associations environnementales, alors qu’elles jouent un rôle important de diffusion sur le terrain des bonnes pratiques », estime Geneviève Laferrière, pilote du réseau Territoires et mobilités durables à France nature environnement.

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Le conseil d’administration extraordinaire de mardi dernier n’a pas seulement demandé au gouvernement la suppression de l’article 7, il réclame aussi de garantir à l’Agence « des moyens pérennes pour accompagner durablement les actions concrètes en faveur de l’indépendance énergétique et de la transition écologique, en cohérence avec les engagements internationaux de la France ».

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Avant même que ne démarre la bataille parlementaire, le gouvernement a un gros problème avec la légalité de sa mesure. Les syndicats de l’Ademe n’avaient pas manqué de le relever dans une déclaration commune en date du 28 avril. Entre autres, déplacer d’office vers les Dreal des salariés de l’Epic qu’est l’Ademe « déroge au cadre législatif de droit commun de la mise à disposition de salariés de droit privé […], ce qui rend nécessaire une disposition législative spécifique ».

Publié le 20 mai, l’avis du Conseil d’Etat qualifie le mode d’organisation envisagé par l’exécutif de « sans précédent » et a confirmé l’analyse des syndicats : cela « porterait atteinte aux droits contractuels des salariés concernés ».

En outre, cette disposition « n’est pas accompagnée du transfert à l’Etat des missions assurées par l’établissement au niveau local et de ses personnels locaux, dont l’Ademe resterait juridiquement l’employeur ». Par conséquent, l’organisation ne lui « apparaît pas satisfaisante en termes de bonne administration ». La messe n’est pas encore dite.