«Je l’ai souvent dit : la politique n’est pas mon monde. » Ces mots de Monique Barbut, ministre de la transition écologique, annonçant le 22 juillet dernier le dépôt de sa démission (refusée) auprès d’Emmanuel Macron, rappelle le « j’ai un peu d’influence, je n’ai pas de pouvoir » de Nicolas Hulot, lors de sa démission surprise le 28 août 2018.
Les deux ont pourtant été des nominations symboliques puisque ce sont des « experts » de l’environnement : leur carrière de diplomates de l’Environnement éloignés des joutes partisanes leur conférerait une légitimité technique chère au projet originel du macronisme. Nicolas Hulot était même ministre d’État et second dans l’ordre protocolaire, tandis que Monique Barbut est quatrième, devant les ministres de la Justice et des Finances, ce qui témoigne d’une mise en avant particulière. Ils semblent malgré cela dépassés dans leur capacité à peser dans les arbitrages gouvernementaux, ce qui a entraîné leur démission.
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Ces cas posent la question du réel pouvoir individuel des ministres de l’Environnement alors même que leur champ d’action s’est considérablement développé depuis sa création en 1970 et que l’attention aux enjeux environnementaux s’est accrue avec les crises. Le premier ministère de l’Environnement, « ministère de l’impossible » selon l’expression de son propriétaire, au maigre budget et parfois subordonné à un autre portefeuille, n’a plus grand-chose à voir avec l’actuel. De l’intégration de compétences comme l’aménagement du territoire en 1997, en passant par la création d’Agences nationales, à la création d’un « Grand ministère de l’Environnement » en 2007, celui-ci a bien grandi en France.
Les réponses politiques se sont en parallèle multipliées en Europe : la création de ministères dédiés, l’européanisation des politiques publiques environnementales et l’essor des partis écologistes en sont des exemples. Pourtant, l’environnement semble régulièrement passer au second plan en dehors des catastrophes climatiques. Le costume du ministère de l’Environnement est-il alors trop grand pour son propriétaire ?
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L’analyse du profil, au sens de son expérience, du ministre est l’un des enjeux majeurs d’une nomination ministérielle : les médias scrutent le parti de l’individu, son âge, son genre mais aussi ses anciens postes et sa carrière professionnelle. En conséquence, les leaders politiques choisissent soigneusement son profil (et, en France, son rang protocolaire) en fonction des enjeux qu’ils considèrent prépondérants et sur lesquels ils ont effectué leurs promesses électorales. On sait par exemple grâce à un certain nombre d’auteurs[1] que, lors de crises économiques, ceux-ci ont tendance à nommer aux Finances des ministres à plus forte expérience partisane ou technocratique.
Si le profil du ministre nommé est donc un indicateur de l’importance d’un secteur de politique publique pour le gouvernement en place, il est aussi associé à des façons différentes de gouverner : l’expérience liée à l’accumulation de postes permet de mieux se situer dans le champ politique et ministériel[2], une carrière fortement liée à un parti invite à davantage rester campé sur les promesses électorales tandis qu’une expérience technocratique en dehors de la politique incite à prendre davantage de risques dans la conduite des politiques publiques[3]. Ces incitations à analyser le profil des ministres sont d’autant plus fortes que le renforcement du pouvoir des exécutifs en Europe et la personnalisation de la politique[4] rendent leurs caractéristiques personnelles de plus en plus importantes.
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Alors, à mesure que s’est intensifiée l’importance des crises environnementales, les profils des ministres de l’Environnement européens sont-ils de plus en plus centraux, puissants ? Des éléments de réponse peuvent être avancés grâce à la constitution d’une base de données biographique collectant les trajectoires de carrière des ministres de l’Environnement en France, Angleterre, Allemagne et Italie depuis la création du ministère. Ces données associent également le profil des ministres avec des dimensions de leur travail politique le temps de leur mandat : leur présence au parlement national, leur capacité à faire parler de l’enjeu dans ce même parlement, et leur transcription en lois nationales des directives européennes. Les résultats montrent une histoire propre à l’Environnement.
L’analyse de l’expérience de ces ministres de l’Environnement acquise à travers leur trajectoire de carrière permet de distinguer trois grands profils. Les plus minoritaires sont les « experts », ayant en commun des expériences professionnelles dans le secteur de l’environnement en dehors de la politique : ils ont par exemple été scientifiques, juristes en droit de l’environnement ou cadres d’ONG, comme Nicolas Hulot ou Monique Barbut.
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Un deuxième profil rassemble des ministres de l’Environnement aux carrières gouvernementales rapides. Passés par des cabinets ministériels et parfois par le secteur privé, ils ont, pour 75 % d’entre eux, déjà été ministres. La moitié d’entre eux a pourtant passé moins de vingt ans en politique avant d’accéder à l’Environnement. Enfin, ceux qu’Alexiadou nomme les « poids lourds du parti[5] » ont pour l’immense majorité d’entre eux occupé des responsabilités nationales au sein de leur parti politique et sont issus de carrières électives longues.
Un profil parmi les trois semble rassembler des ministres de l’Environnement plus centraux : les « poids lourds du parti ». En premier lieu, leur statut de haut-rang dans leur parti les place au centre des nominations ministérielles : parmi les membres les plus fidèles, ayant participé à la campagne électorale, maîtrisant les promesses électorales clés du parti, ils sont de véritables étendards de celui-ci. Ces poids lourds partisans sont d’ailleurs surreprésentés parmi les ministres de l’Environnement issus de partis de gauche et écologistes, lesquels accordent une plus grande attention à l’environnement dans leurs programmes. Mais ils ont également un cumul d’expériences plus élevé que les ministres issus de carrières expertes ou gouvernementales : s’ils se distinguent par leur rang partisan, ils ont également occupé des postes ministériels, parlementaires et parfois des professions expertes. Enfin, ils font partie des ministres de l’Environnement qui restent en moyenne le plus longtemps en poste.
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80 % des ministres entre 1990 et 1999 ont une expérience en lien avec l’Environnement
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Ces ministres de l’Environnement de haut rang partisan sont également les plus actifs sur les dimensions de leur travail politique mesurées : ils interviennent plus souvent au parlement, parviennent davantage à y faire parler de l’enjeu environnemental et transposent davantage de directives européennes durant leur mandat que les ministres issus de carrières expertes et gouvernementales. Ce sont leur passage par des postes de cadres de parti mais également pour la moitié d’entre eux au gouvernement qui leur confèrent cette activité. Au contraire, le fait d’avoir été, toutes choses égales par ailleurs, cadre d’une ONG ou association environnementale est négativement corrélé aux trois dimensions.
Ces profils sont inégalement répartis dans le temps et dégagent une histoire des ministres de l’Environnement en trois temps. À la création des ministères de l’Environnement au début des années 1970 pour répondre aux préoccupations croissantes dans l’opinion publique, on confie des portefeuilles peu structurés et peu onéreux à des personnalités politiques expérimentées.
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En France, Robert Poujade, un des meilleurs atouts de Georges Pompidou, prend la tête d’un minuscule ministère qu’il contribuera à agrandir quatre ans durant. En Angleterre, c’est à des hommes d’État expérimentés, Peter Walker puis Geoffrey Rippon, qu’échoit le secrétariat d’État logé dans les three ugly sisters. Dans les années qui suivent, marquées par une crise économique qui priorise d’autres enjeux, le poste est confié à des personnalités de second rang, non spécialisées, aux carrières issues de l’administration ou de la finance. C’est notamment le cas des premiers ministres de l’écologie italiens sans portefeuille entre 1983 et 1986.
L’institutionnalisation de l’écologie politique au milieu des années 1980 avec l’apparition puis la progression des Verts notamment en France, en Italie et en Allemagne, couplée à une technocratisation des exécutifs entraîne les premières arrivées au pouvoir des écologistes et des experts autour des années 1990. Les premiers sont des personnalités de premier rang des Verts (Brice Lalonde, Corinne Lepage, Dominique Voynet, Jürgen Trittin, Francesco Rutelli, Edoardo Ronchi …). Les seconds sont de nouveaux technocrates de l’Environnement, pour certains des scientifiques (Klaus Töpfer, Angela Merkel, Lorenzo Pavan, Francesco De Lorenzo), pour d’autres des jeunes formés au cabinet de l’Environnement (Ségolène Royal, Michel Barnier). L’Environnement devient alors un secteur de politique publique important, qui doit être gouverné par un spécialiste : 80 % des ministres entre 1990 et 1999 ont une expérience en lien avec l’Environnement.
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À la fin des années 1990, à mesure que les crises environnementales se multiplient et sous l’influence des nombreuses initiatives des Nations Unies, les ministères de l’Environnement d’Europe de l’Ouest élargissent leurs compétences : l’aménagement du territoire en France et en Italie, le Transport puis l’agriculture en Angleterre. En conséquence, leurs occupants sont des personnalités de premier rang dans leur parti.
En Angleterre, à la suite de la crise de la vache folle en 1996, deux leaders travaillistes, John Prescott (Vice-premier ministre) puis Margaret Beckett (également scientifique) vont se succéder. En Allemagne, l’écologiste Jürgen Trittin, dont le parti est faiseur de rois aux élections générales, reste en poste de 1998 à 2005. En France, Dominique Voynet la cheffe de file des Verts, le vice-président de l’Assemblée nationale Yves Cochet, la cadre du RPR Roselyne Bachelot, puis le ministre d’État Alain Juppé se succèdent. Cette période entre 1995 et 2009 est ainsi celle où les ministres de l’Environnement sont les plus puissants : les deux tiers sont des ministres de haut-rang partisan, qui cumulent de nombreuses expériences politiques et technocratiques, et restent en moyenne plus longtemps en poste que leurs collègues en poste au Travail ou aux Finances.
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Paradoxalement, à partir de 2010, les profils nommés à l’Environnement semblent devenir moins centraux. Si les partis allemands continuent à nommer des cadres de leur appareil, on assiste dans les autres pays en majorité à des nominations d’experts issus de la société civile sans ressources politiques (Nicolas Hulot, Corrado Clini, Monique Barbut), ou de l’administration (Élisabeth Borne, Agnès Pannier-Runacher, Sergio Costa). Après la démission de Nicolas Hulot, le cas de François De Rugy est parlant : alors qu’on pourrait l’interpréter comme une nomination forte du président de l’Assemblée nationale et ancien leader des Verts, ce moment est davantage une sanction qui aboutira à un mandat court et stérile.
Ce déclin de la centralité des ministres de l’Environnement à partir des années 2010 contraste avec la saillance croissante des enjeux environnementaux et son appropriation par les partis, marqués par des temps forts comme les accords de Paris en 2015 ou la percée des Verts aux élections européennes de 2019. Il montre que, si les chefs de gouvernements adoptent parfois des postures volontaristes symboliques comme le 2e rang dans l’ordre protocolaire de Nicolas Hulot et François De Rugy, les personnalités nommées à l’Environnement ont moins d’expérience et surtout moins de ressources pour peser dans les prises de décision gouvernementales.
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Ces ressources sont d’ailleurs d’autant plus nécessaires que l’accord de Paris a opéré un tournant national dans la conduite de l’action publique environnementale, que l’Europe de l’Ouest fait face à des crises économiques régulières qui, comme dans les années 1980, peuvent avoir pour conséquence de reléguer l’environnement à l’arrière banc des priorités, et, enfin, que semble s’opérer avec la conflictualisation de l’enjeu environnemental un backlash entraînant un certain nombre de reculs environnementaux sur les cinq dernières années[6]. Dans ce contexte, donner du poids politique au ministère de l’Environnement, c’est y attribuer un propriétaire de taille.
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