C’est une absence qui obsède, un vide qui occupe beaucoup d’espace. La désaffection des citoyens pour les urnes s’accentue en France depuis trente ans. La démocratie va mal et les raisons du malaise sont désormais bien identifiées : défiance à l’égard des politiques, sentiment d’être mal représenté, poids des intérêts privés dans la décision politique… Pour autant, ce désengagement ne remet pas en cause l’attachement aux principes mêmes de la démocratie. Il se combine, au contraire, avec une aspiration au renouvellement, confirmée par le baromètre du Cevipof (le Centre de recherches politiques de Sciences Po) de janvier. Tandis que 39 % des enquêtés pensent qu’une bonne façon de gouverner est d’avoir un pouvoir fort qui n’a pas à se préoccuper du Parlement ou des élections, plus de deux tiers estiment, au contraire, que le système politique fonctionnerait mieux si les citoyens étaient davantage associés aux grandes décisions politiques.

Une majorité de Français revendiquent donc d’avoir voix au chapitre, et pas seulement au moment des élections. Malgré ce constat, si plusieurs candidats ont intégré des propositions en ce sens dans leur programme, la refondation de la démocratie ne fait pas l’objet d’un débat structuré. Le risque est réel que cette échéance présidentielle s’apparente à un rendez-vous manqué.

Cette situation est d’autant plus préoccupante que la décennie qui s’achève aura été traversée par de puissants vents contraires. D’un côté, le terrorisme et la crise liée au Covid-19 ont renforcé la verticalité du pouvoir ; la succession des états d’urgence a « dilué » les frontières entre la démocratie et l’autoritarisme, selon la juriste Stéphanie Hennette-Vauchez (La Démocratie en état d’urgence, Seuil, 224 pages, 19,90 euros). De l’autre côté, le mouvement des « gilets jaunes » et les mobilisations des Jeunes pour le climat sont venus bousculer l’agenda du quinquennat, articulant revendications sociales et démocratiques, les premiers à travers leur demande de référendum d’initiative citoyenne, les seconds dénonçant la difficulté du système politique à se projeter dans le temps long.

« Pour réussir les multiples et importantes transitions qui s’annoncent, notre génération est la première à devoir changer volontairement et radicalement de modèle de société. Les décisions ne peuvent plus venir d’en haut, elles doivent être négociées, affirme Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public (CNDP). Nous sommes face à un défi démocratique immense, celui d’inventer une autre façon de gouverner. »

Comment s’y prendre ? Depuis deux décennies, l’« impératif participatif » décrit par les politistes Loïc Blondiaux et Yves Sintomer a donné lieu à de multiples expérimentations, adossées à un impressionnant travail de méthodologie dans le monde. « Il existe désormais un répertoire d’instruments qui ont fait leurs preuves et peuvent être mobilisés par les gouvernements locaux et nationaux pour consulter, se concerter ou coconstruire la décision avec les citoyens », affirme Loïc Blondiaux.

Pourtant, si l’idée s’est imposée en France et dans l’ensemble des démocraties libérales, elle renvoie à des pratiques contrastées et ses contours restent mal définis. Alors que les deux expériences d’ampleur menées en France, le grand débat et la convention citoyenne pour le climat, ont démontré l’adhésion de l’opinion publique à un renouvellement des pratiques, elles ont aussi mis en évidence les écueils et les risques d’une participation mal pensée, aux contours trop flous. Les conclusions du grand débat, dont l’organisation est restée à la main du gouvernement après la mise à l’écart de la CNDP, se sont révélées sélectives et parcellaires. La convention citoyenne pour le climat a permis de valider à l’échelle du pays l’efficacité d’un modèle associant tirage au sort et délibération. Mais le suivi de ses recommandations a aussi suscité des frustrations et un sentiment d’inachevé.

Système pensé par et pour les élus

« Nous sommes dans une période paradoxale et ambiguë où des outils participatifs sont déployés jusqu’au plus haut niveau de l’Etat, sans que ce travail soit réellement pris en compte dans les décisions finales, constate la sociologue et urbaniste Marie-Hélène Bacqué. Pour beaucoup d’élus, cette injonction participative reste mobilisée comme un argument politique plus que comme un véritable projet d’approfondissement du processus démocratique. »

Ces difficultés reflètent les tensions à l’œuvre entre deux modèles que beaucoup opposent. La participation des citoyens à la décision publique remet en cause deux cents ans de théories politiques et soulève des questions fondamentales, notamment celles de la délégation du pouvoir et de sa légitimité. Elle interroge les pratiques et les garanties nécessaires pour un débat de qualité entre égaux, dans un système qui a été pensé par et pour les élus. Comment l’organiser et l’encadrer pour préserver l’intégrité des débats du risque d’instrumentalisation ? De quelles façons articuler le rôle des citoyens avec la représentation électorale et comment fonder sa légitimité ?

Ces questions traversent l’histoire des démocraties libérales modernes depuis leur origine, lorsqu’après les révolutions française et américaine, les fondateurs du gouvernement représentatif ont décidé de confier le pouvoir, non pas au peuple mais à « quelques-uns des meilleurs et des plus sages », selon l’expression de John Adams, le deuxième président américain (­Pensées sur le gouvernement, 1776). Alors que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen précise que « la loi est l’expression de la volonté générale » et que « tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation », l’abbé Sieyès, représentant du tiers état, affirme, de son côté, que « le peuple (…) ne peut parler, ne peut agir, que par ses représentants ».

Ce choix marque une rupture que le philosophe Bernard Manin analyse longuement dans Les Principes du gouvernement représentatif (Calmann-Lévy, 1995). Il montre que le gouvernement représentatif est fondé, non sur le principe de la participation de tous, mais sur la distinction de quelques-uns. Ce mode d’attribution des pouvoirs présente des caractéristiques à la fois démocratiques (il donne « la possibilité pour tous les citoyens de demander des comptes aux représentants à la fin de leur mandat ») mais aussi antidémocratiques (« la représentation est un gouvernement par des élites qui ne sont pas strictement tenues de réaliser les vœux de leurs mandants »).

Démocratie représentative

Le basculement est aussi sémantique. Jusqu’à la fin du XVIII^e siècle, en effet, le mot « démocratie » désigne des régimes construits sur l’idéal égalitaire, à l’image de la cité athénienne où les responsabilités politiques étaient attribuées par tirage au sort, du moins au sein d’une partie de la population.

« Au XVIII^e siècle, cette démocratie directe est considérée comme dangereuse », explique Hélène Landemore, professeure de science politique à l’université de Yale. L’association des termes « démocratie » et « représentative » n’apparaîtra d’ailleurs qu’au début du XIX^e siècle, aux Etats-Unis. « D’une certaine manière, il est assez ironique qu’on ait domestiqué le mot pour mieux se débarrasser d’un régime jugé trop radical, note la politiste. En même temps que le système a donné le droit de vote à tout le monde, il a limité l’accès au pouvoir à une petite catégorie socioprofessionnelle. »

A partir de leur création au XIX^e siècle, les partis deviennent des lieux de formation politique du citoyen. C’est là qu’entre deux élections s’expriment les revendications, s’élaborent doctrines et programmes, et s’opère la sélection des candidats. Aux côtés de la presse d’information pluraliste, les formations partisanes structurent le débat public, tout au long du XX^e siècle. Leur érosion, associée à l’explosion du paysage médiatique et à l’augmentation du niveau d’instruction des sociétés contemporaines, qui « va de pair avec un désir d’égalité, et la volonté d’exercer directement son jugement », note Bernard Manin, impose d’imaginer de nouveaux espaces de participation.

Démocratie participative

« Nous sommes au bout d’un cycle, celui d’une démocratie représentative pensée à la fin du XVIII^e siècle, qui ne reconnaît au citoyen que la compétence d’élire des représentants qui vont vouloir pour lui, constate le professeur de droit constitutionnel Dominique Rousseau, qui a publié, le 16 février, Six thèses pour une démocratie continue (Odile Jacob, 176 p.). Un autre cycle s’ouvre, qui a pour principe la compétence normative des citoyens, c’est-à-dire leur capacité d’intervenir personnellement dans la fabrication des lois et politiques publiques. »

A partir des années 1960-1970 se dessine un autre modèle. La démocratie participative naît en deux temps et n’est, d’abord, pas institutionnelle. C’est au cœur de l’effervescence des luttes urbaines, dans la contestation de projets d’aménagement, au sein de « comités de quartier » et de « commissions extramunicipales », que se formalise « un nouveau discours démocratique, indépendant des partis politiques et appelant à la participation directe des citoyens », explique Rémi Lefebvre, professeur à l’université de Lille.

Le mouvement ouvre la voie, dans les années 1990, à la diffusion, à l’échelle locale, d’expériences de consultations, organisées cette fois par les élus : conseils de quartier, de jeunes ou d’étrangers… L’objectif est double : dans un contexte de décentralisation, il s’agit de redonner du pouvoir d’agir au citoyen, mais aussi de renforcer la légitimité de l’élu.

« A l’inverse des comités de quartier des années 1970, les conseils de quartier des années 1990 sont le fruit de décisions essentiellement “descendantes” et institutionnelles », note Rémi Lefebvre. La distinction est importante et nourrit une ambiguïté sur la réelle démocratisation de certaines pratiques, car « la participation ne se décrète pas, surtout quand elle est initiée “par en haut” », soulignent Yves Sintomer et Marie-Hélène Bacqué, coauteurs de La Démocratie participative. Histoires et généalogies (La Découverte, 2011, 320 p.). Sauf à se donner vraiment les moyens d’aller chercher les publics qu’on n’entend pas habituellement.

Financer la participation

A partir des années 1990, la participation entre dans la loi : création de la Commission nationale du débat public (CNDP) en 1995 ; mise en place des conseils de quartier en 2002, puis, un an plus tard, d’un droit à l’organisation de référendums dans les collectivités locales. Pour équiper cette participation, la boîte à outils démocratique s’enrichit : budgets participatifs, Agendas 21 locaux… La professionnalisation de l’accompagnement se renforce et, avec elle, la définition de bonnes pratiques.

Les premières conventions citoyennes qui associent tirage au sort et délibération voient le jour dans les années 1970, aux Etats-Unis et en Allemagne, avant de se diffuser plus largement dans les démocraties libérales à partir des années 2000.

Mais cette vague participative a aussi ses limites, liées notamment à son financement. La professionnalisation des acteurs a vu se mettre en place un marché « soumis aux logiques commerciales de la concurrence », comme l’ont montré Alice Mazeaud et Magali Nonjon dans leur livre Le Marché de la démocratie participative (Ed. du Croquant, 2018). Les tiers, ces professionnels chargés d’organiser et d’accompagner les processus, voient leurs revenus dépendre trop souvent des commanditaires, administrations ou élus. En 2013, Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache, fondateur du collectif ACLeFeu, proposent, dans un rapport sur la politique de la ville, la création d’un fonds pour une démocratie active, géré par une structure indépendante et dont le montant correspondrait à 5 % du financement de la démocratie représentative, afin notamment de garantir l’indépendance des dispositifs. Proposée aux candidats de l’élection présidentielle de 2017, l’idée reste lettre morte.

A rebours de la définition minimaliste de la démocratie de l’économiste Joseph Schumpeter, qui affirmait, au milieu du XX^e siècle, que « le citoyen typique, dès qu’il se mêle de politique, régresse à un niveau inférieur de rendement mental » (Capitalisme, socialisme et démocratie, 1942), la démocratie participative mise sur la compétence des citoyens à trouver ensemble des solutions d’intérêt général. Mais parvenir à ce consensus ne s’improvise pas et suppose une attention particulière à l’organisation de la qualité des débats.

La méthode délibérative se développe à la fin du XX^e siècle, inspirée par le concept d’espace public du philosophe Jürgen Habermas (1962). Elle organise la discussion entre égaux, à partir d’arguments informés et raisonnés dans le but d’élaborer collectivement une recommandation d’intérêt général. Pour Bernard Manin, qui a codirigé l’ouvrage collectif Le Tournant délibératif avec Loïc Blondiaux (Presses de Sciences Po, 2021), « elle permet aux citoyens de former leur propre volonté sur les affaires collectives, par l’information, la réflexion et l’argumentation. En cela elle se distingue des innovations strictement participatives qui se fixent comme objectif que les citoyens puissent faire entendre leur voix sur les affaires collectives, de quelque manière qu’ils aient formé leurs volontés, dans le cadre de pétitions, de référendums ou de consultations, ouverts à tous ceux qui veulent s’exprimer ».

Les premières conventions citoyennes qui associent tirage au sort et délibération voient le jour dans les années 1970, aux Etats-Unis et en Allemagne, avant de se diffuser plus largement dans les démocraties libérales à partir des années 2000. Dans la panoplie des outils participatifs, ce modèle tient une place particulière, car il s’intègre à la logique de représentation tout en la renouvelant. Le tirage au sort présente l’intérêt de « rompre avec la reproduction des élites en diversifiant les origines sociales, les expériences de vie et les manières de penser », assure Hélène Landemore. Par la délibération, « on s’expose à la diversité et on se débarrasse des logiques partisanes, des lignes fixes », quitte à infléchir son jugement initial. En ce sens, la délibération de citoyens tirés au sort « procède d’une autre logique que le débat parlementaire, organisé entre groupes partisans dont les programmes déterminent souvent le vote ». Pour la politiste, elle représente donc « une troisième voie, entre démocratie libérale élitiste d’un côté et démocratie directe de l’autre ».

Une telle assemblée peut-elle venir compléter l’architecture des démocraties représentatives ? L’idée est portée en France depuis une dizaine d’années par des universitaires et des politiques à gauche. Dans Pour une VI^e République écologique (sous la direction de Dominique Bourg, Odile Jacob, 2011), un collectif de chercheurs a ainsi proposé, en 2011, la création d’une « chambre du futur ». Constituée pour moitié de citoyens tirés au sort et pour moitié de personnalités de la société civile, elle pourrait user d’un « droit de veto constructif et argumenté » sur les lois non encore promulguées, si elle les juge incompatibles avec les enjeux environnementaux de long terme.

Moins ambitieuse, la réforme constitutionnelle de 2018 prévoyait de transformer l’actuel Conseil économique, social et environnemental (CESE) en Conseil de la participation citoyenne, en lui donnant la capacité de réunir des conventions de citoyens tirés au sort. Malgré le report sine die de la réforme, le CESE, devenu en 2021 le « carrefour des consultations publiques », organise depuis quatre ans des délibérations entre membres de la société civile et citoyens tirés au sort, sur des thèmes tels que la vaccination ou, actuellement, l’abstention des jeunes.

Faut-il aller plus loin ? Sous-titré « 50 propositions pour un tournant délibératif de la démocratie française », le rapport remis au Premier ministre lundi 21 février par l’ancien président du CESE, Patrick Bernasconi, préconise notamment d’institutionnaliser un processus associant un « grand débat public » et une « double délibération » du CESE et d’une convention citoyenne. Ces derniers examineraient, chacun de leur côté, « les dilemmes et controverses résultant du grand débat public » avant d’en tirer des conclusions. Ce « cycle délibératif national » ne pourrait être initié que sur certains sujets par le gouvernement ou le Parlement, qui devraient ensuite justifier ce qu’il advient de ces propositions.

Dans cette lente mutation, les freins et les peurs sont multiples. La montée des populismes incite à la prudence. « L’histoire l’a montré, le risque existe d’un usage antidémocratique de la participation populaire, notamment par le référendum, pour renforcer le pouvoir de personnes autoritaires, souligne la professeure de droit constitutionnel Marie-Anne Cohendet. Mais il est d’autant plus utile d’y associer des dispositifs délibératifs, par exemple en combinant le référendum avec une convention citoyenne afin d’éclairer le vote des citoyens. » La procédure a été utilisée, notamment en Irlande sur l’avortement.

Le sujet soulève aussi des questions théoriques. En témoigne la dispute entre universitaires, en décembre 2021, au sujet de la formule « parlement des citoyens », utilisée par l’un des coprésidents du comité de gouvernance de la convention pour le climat, Thierry Pech. Pour la sociologue Dominique Schnapper, une convention citoyenne ne peut être appelée « parlement », car ces dispositifs ne sauraient se substituer « aux institutions de la république représentative légitimées par le suffrage universel ». L’une des raisons invoquées est le fait que le groupe de citoyens, même lorsque la sélection obéit à « un mélange de hasard et de “quotas” », n’est « pas représentatif de la population ». Il faudrait, en effet, un échantillon plus large. La sociologue met également en avant le problème de « sa légitimité et sa relation avec les institutions de la république représentative ».

Pour Thierry Pech, au contraire, ces dispositifs ne peuvent rester consultatifs, au risque de « démonétiser » l’exercice aux yeux même des participants. Quel intérêt auraient-ils à s’engager dans le processus ? Impossible, selon lui, de les réduire à une « commission d’experts », comme celles que consultent régulièrement les politiques. « Ce qui est attendu d’eux n’a rien à voir avec un conseil technique ou un éclairage savant : il s’agit bien d’une contribution politique », affirme-t-il. Pour autant, ces assemblées ne peuvent « décider », faute de légitimité. Il propose donc que les conventions citoyennes soient dotées d’une « fonction prélégislative », dans un processus où l’exécutif est tenu, s’il refuse de mettre en œuvre une proposition, de « substituer des réponses de portée équivalente ».

Délibération citoyenne

Au cœur de ce débat, la question de la légitimité divise. Dans la logique des fondateurs des démocraties modernes, seule l’élection confère cette légitimité au représentant. Le consentement par le vote est la clé de voûte du système. Mais cette idée est contestée par des chercheurs. Ainsi, note le sociologue Yves Sintomer, en poursuivant la discussion pour le think tank Terra Nova, « la représentativité statistique [des citoyens] et la délibération qui a lieu en leur sein font [des assemblées citoyennes] un microcosme et une incarnation du peuple. Elle est au moins aussi légitime que des assemblées électives monopolisées de fait par certains groupes sociaux ».

De son côté, Hélène Landemore estime que « la légitimité démocratique dépend de plusieurs paramètres et non d’un seul. Le consentement en est un, mais il en existe d’autres, comme l’égalité d’accès à la position de représentant, la nature délibérative des processus, et la qualité des résultats. Trois de ces critères sont mieux servis par une assemblée citoyenne. Quant au consentement, il peut être obtenu, notamment par un référendum sur les propositions portées par l’assemblée ». La politiste défend de ce fait le concept de « citoyens-législateurs », en complément ou même en remplacement de certaines prérogatives des élus.

Peut-on associer durablement la délibération citoyenne au travail parlementaire ? Cette idée semble moins utopique depuis que des expériences d’assemblées permanentes ont commencé à voir le jour. Pour la première fois, en Belgique, au sein du Parlement germanophone, un conseil permanent de citoyens tirés au sort pour dix-huit mois siège aux côtés de la chambre des élus, avec un pouvoir réel d’initiatives et l’obligation pour le gouvernement de motiver sa décision s’il ne suit pas ses recommandations.

À l’évidence, la participation citoyenne ne s’improvise pas et impose un cadre collectivement défini au préalable, au risque, sinon, de se voir détournée ou ignorée et de décevoir encore plus. « L’institutionnalisation des dispositifs ainsi qu’une articulation fine, au cas par cas et pensée en amont avec les institutions en place, sont indispensables pour encadrer ces nouveaux outils, et éviter le risque d’instrumentalisation par le pouvoir politique, notamment pour contourner les institutions parlementaires », assure Claudia Chwalisz, analyste à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui a publié, en décembre, un rapport présentant « huit modèles d’institutionnalisation de la délibération publique représentative » afin de renforcer la démocratie.

Reste qu’une assemblée citoyenne, même encadrée, ne pourra régler à elle seule la crise démocratique. « Ce n’est pas un outil magique, affirme Marie-Hélène Bacqué. Si l’on ne donne pas les moyens aux associations et aux collectifs de citoyens d’intervenir dans le débat, si on laisse de côté la société civile, qui, notamment dans les quartiers précaires, joue un rôle fondamental dans l’organisation démocratique, on n’aura fait que la moitié du chemin. »

Certes indispensable, la diffusion massive de dispositifs participatifs « ne suffira nullement à résoudre une crise démocratique d’une ampleur bien plus large », constate aussi Loïc Blondiaux. Mode de scrutin, système électoral, régulation de l’espace médiatique, financement de la vie démocratique… Les pistes de réflexion ne manquent pas. Un collectif d’associations, dont Anticor et Démocratie ouverte, invite les candidats à la présidentielle à s’engager sur un « pacte démocratique ». Et propose notamment l’organisation d’une « convention citoyenne pour la démocratie », sur le modèle de celle pour le climat, articulée à un grand débat national.