Laurent Wauquiez au Cannet le 17 août .

Une porte qui claque. Le président (LR) d’Auvergne-Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez, a annoncé ce samedi 30 septembre la sortie de sa région de la «zéro artificialisation nette» (ZAN) fustigeant un texte «ruralicide». La loi d’application du ZAN adoptée en juillet*, confie aux régions la tâche de se fixer un objectif de réduction de la bétonisation des terres à travers leur document de planification (Sraddet), pour atteindre le «zéro artificialisation nette» en 2050.

«Mettre sous cloche les décisions des permis de construire sur la ruralité, cela signifie qu’on s’interdit toute forme d’avenir […] J’ai décidé que la région se retirait du processus. On le fait en lien avec les départements avec lesquels on a échangé dessus», a déclaré Laurent Wauquiez, à l’Alpe d’Huez (Isère), sous les applaudissements nourris de membres de l’Association des maires ruraux de France (AMRF) réunis en congrès. Au printemps, l’Association des maires de France (AMF), présidé par une autre figure de la droite, David Lisnard, avait déjà porté le fer contre le ZAN, issu de la loi climat et résilience adoptée en août 2021.

En France, 20 000 à 30 000 hectares sont artificialisés** chaque année, c’est-à-dire qu’ils perdent leur caractère naturel, agricole ou forestier pour devenir des zones d’habitation, industrielles ou encore des routes C’est pour inverser cette tendance, qui a des effets délétères sur la biodiversité ou l’adaptation au changement climatique, que le ZAN a été adopté. Selon la loi, les régions devront répartir l’effort de réduction d’artificialisation des sols entre les différentes zones de leur périmètre régional, des schémas de cohérence territoriale (Scot) au niveau du département, jusqu’aux plans locaux d’urbanisme (PLU) et cartes communales. «Chez nous si les gens viennent c’est précisément parce qu’il y a un peu d’espace, sinon quelle est notre chance ?», a interrogé Laurent Wauquiez, reprochant à la Première ministre, Elisabeth Borne de «ne pas avoir tenu ses promesses».

« Il semble que Laurent Wauquiez préfère opter pour la voie de la facilité en refusant de relever le défi de la transition écologique et en faisant jouer les territoires les uns contre les autres », a réagi samedi soir Christophe Béchu, le ministre de la Transition écologique, par voie de communiqué. « Il est essentiel de rappeler que rejeter le ZAN revient à refuser de protéger les terres agricoles, qui sont vitales pour notre souveraineté alimentaire, a-t-il développé. Refuser le ZAN signifie également ignorer la nécessité de préserver les espaces naturels, qui abritent une biodiversité riche et contribuent au stockage du carbone. » Et le ministre de rappeler qu’«un accord a été trouvé avec les parlementaires à l’Assemblée Nationale et au Sénat pour améliorer ce dispositif en collaboration avec l’AMF présidée par David Lisnard. A croire que, selon [Laurent Wauquiez], la loi s’applique de manière sélective.»

Rentrée politique

Jusqu’ici discret sur la scène politique nationale, Laurent Wauquiez, qui nourrit des ambitions présidentielles pour 2027, doit effectuer sa rentrée politique nationale dimanche à Valence (Drôme) à l’occasion du campus des Jeunes Républicains. Devant les maires ruraux, le patron de la région a rappelé ses supposées racines rurales avant de dénoncer une France «à deux vitesses» entre métropoles riches et campagnes appauvries.

Accusé de coupes claires dans les subventions culturelles de sa région, il a invoqué le rééquilibrage culturel nécessaire selon lui «pour mettre plus de culture en zone rurale». «Le ministère de la Culture […] affecte 800 euros par habitant aux habitants de Paris dans son budget de la politique culturelle. Dans nos zones rurales […] c’est 20 euros par habitant qui sont consacrés», a-t-il affirmé. «Est-ce que les gens de chez nous n’ont pas droit aux bibliothèques, aux festivals ?» a-t-il encore interrogé.

Certains élus craignent, qu’à cause du ZAN, ils ne puissent plus construire alors que la crise du logement n’a jamais été aussi sévère depuis cinquante ans.

Comment concilier urgence climatique et temps démocratique ? Nécessité de prendre des mesures rapides pour éviter d’atteindre un point de non-retour dans le réchauffement et lenteur bureaucratique ? L’article 191 de la loi climat et résilience, qui prescrit de diminuer par deux le rythme de l’artificialisation des sols entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente, illustre parfaitement ce défi.

2031, c’est demain. Or, près de deux ans après sa promulgation le 24 août 2021, non seulement la loi n’est toujours pas ­totalement appliquée, alors que le compteur tourne déjà, mais elle est en pleine révision. En effet, à peine adopté, le «ZAN», pour «zéro artificialisation nette», l’acronyme sous lequel on résume cet article phare qui vise à lutter contre un «étalement urbain» synonyme de perte de biodiversité, d’imperméabilisation des sols et d’accaparement de terres agricoles, a été aussitôt contesté. Par des élus, qui craignaient de ne plus pouvoir construire alors que la crise du logement n’a jamais été aussi sévère depuis cinquante ans. *

 

Construction d’une voie de contournement à Montpellier.

Eve Szeftel

Le ZAN est-il menacé d’embourbement ? Cet objectif de sobriété foncière est pourtant l’une des principales avancées de la loi Climat et Résilience adoptée en août 2021. Le titre V de la loi, intitulé «Se loger», comporte ainsi plusieurs dispositions visant à adapter les règles d’urbanisme pour lutter contre l’étalement urbain et protéger les écosystèmes. A commencer par son article 191, qui prescrit de diviser par deux le rythme d’artificialisation des sols tous les dix ans pour atteindre l’objectif national de «zéro artificialisation nette» (ZAN) en 2050 – la consommation de référence étant celle observée au cours des dix années précédant la promulgation de la loi. Cet objectif n’est pas incantatoire, il sera inscrit dans le code de l’urbanisme et nécessitera que les communes et intercommunalités adaptent leurs documents de planification.

En France, 20 000 à 30 000 hectares sont artificialisés chaque année, selon le ministère de la Transition écologique, qui le définit ainsi : «Ce phénomène consiste à transformer un sol naturel, agricole ou forestier, par des opérations d’aménagement pouvant entraîner une imperméabilisation partielle ou totale, afin de les affecter notamment à des fonctions urbaines ou de transport (habitat, activités, commerces, infrastructures, équipements publics…).» Pour respecter le ZAN, les communes sont encouragées à construire dans le périmètre de zones déjà urbanisées, notamment en recyclant des friches. Sinon, elles devront compenser en «renaturant» des surfaces construites. Ainsi, l’artificialisation nette des sols est définie par la loi comme «le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés».

Très attendus, les décrets d’application ont été publiés le 29 avril, et l’Association des maires de France a annoncé mercredi qu’elle allait déposer un recours devant le Conseil d’Etat contre ces textes. Elle estime qu’ils ont été «publiés dans la précipitation, sans étude d’impact» et malgré «deux avis défavorables du Conseil national d’évaluation des normes, dans une approche de recentralisation rigide». Car, depuis 1982, l’urbanisme relève de la compétence du maire, qui délivre les permis de construire et définit les règles de construction à travers le PLU (Plan local d’urbanisme). «Le texte a été conçu de façon technocratique et risque de s’appliquer au détriment de la ruralité. Nous demandons au gouvernement de revenir en profondeur sur ces dispositifs», a lancé David Lisnard, maire LR de Cannes et président de l’AMF.

L’enjeu de la réindustrialisation

Plusieurs reproches sont adressés à ces décrets – mais c’est en réalité le principe même du ZAN qui est contesté, en filigrane. D’abord, le risque qu’ils «accentuent les fractures territoriales en opposant les projets entre eux» : de fait, l’élaboration du Schéma de cohérence territoriale (Scot) à l’échelle intercommunale risque de donner lieu à des négociations houleuses entre les communes qui sont au taquet et devront renoncer à des projets, et celles qui ont de la marge. Sachant que ce sont les plus artificialisées qui seront avantagées puisque leur référence de départ est plus élevée. Autre argument : «Leur application arithmétique et indifférenciée va à rebours […] des aménagements indispensables à l’ambition de réindustrialisation du pays, qui ne peuvent être réalisés en zone dense.» Une étude du groupe de réflexion La Fabrique de l’industrie parue en juin relativise cette crainte : selon elle, «l’objectif ZAN s’attaque principalement à l’étalement résidentiel et ne semble pas constituer le principal frein à la réindustrialisation sur le plan foncier». De fait, l’industrie ne représente que 4 % des 5 millions d’hectares estimés comme artificialisés, soit 10 % de la surface de l’Hexagone. A comparer avec l’habitat (42 %) et les infrastructures de transport (28 %).

Les critiques de l’AMF font écho à celles formulées par les urbanistes et aménageurs. Dans un entretien à la revue Urbanisme de mars-avril, François Rieussec, le président de l’Union nationale des aménageurs (Unam), a dit tout le mal qu’il pensait de cet objectif. Rappelant d’abord que des «efforts très importants» ont été réalisés depuis une vingtaine d’années. L’objectif de sobriété foncière a en effet plus de vingt ans : il est inscrit dans la loi SRU de 2000. Relativisant, ensuite, l’ampleur du phénomène de consommation des espaces agricoles (qui représentent 50% de la surface de la France) et naturels (40%). Pendant longtemps, il se disait qu’un département disparaissait tous les sept ans ; en réalité, les statistiques (notamment d’observation aérienne) montrent que c’est plutôt un département tous les trente ans. Terra Nova rappelait, dans une note intitulée «La ville compacte» parue en février, que la France reste, dans l’ensemble, un pays peu dense. «Avec une densité moyenne de 104 habitants au km², elle est beaucoup moins dense que nos principaux voisins : Allemagne (227 hab. /km²), Angleterre (266 hab. /km²), Belgique (370 hab. /km²) ou Pays-Bas (500 hab. /km²).»

Crise du logement

Surtout, François Rieussec alerte sur le risque d’aggraver la crise du logement. «Nous devons créer 12 à 15 millions de logements dans les trente ans qui viennent, jusqu’à la fin de la croissance démographique française, estimée à 2050, pour atteindre 75 millions d’habitants, en plus des décohabitations.» D’après ses calculs, si on applique le ZAN, on ne pourra pas répondre à la demande. Tout ça pour préserver à peine 1 % du territoire national. Le jeu en vaut-il la chandelle ?

L’urbaniste Jean-Marc Offner interroge, lui, la notion même d’étalement urbain, sorte d’épouvantail. Il lui oppose celle de «forme urbaine» optimale. Car autant l’émiettement est néfaste, autant «il faut parfois consommer un peu d’espace pour créer de la continuité urbaine», fait valoir auprès de Libération celui qui s’apprête à quitter la direction de l’Agence d’urbanisme de Bordeaux. L’auteur d’Anachronismes urbains interroge aussi la notion d’artificialisation, un «concept faussement simple». «Un golfe est-il artificialisé ? Et une terre cultivée ? Quid de l’imperméabilisation, de la biodiversité ? Les vignes du Médoc sont bien moins poreuses qu’un lotissement bien conçu ! Et si les routes sont mauvaises pour la biodiversité, les forêts en monoculture aussi.»

Finalement, qu’est-ce qui est artificiel, qu’est-ce qui est naturel ? Telle est la question posée par le ZAN. En France, «on compte 13 millions de jardins potagers de particuliers qui produisent entre 15 % et 25 % des fruits et légumes que nous consommons, rappelle François Rieussec. La ville n’est donc pas stérile.» Les débats que suscite l’application de cet objectif ambitieux ne le sont pas non plus.

 

Aurélie Delmas

Afin de préserver les habitats naturels et les terres agricoles, le gouvernement français s’est engagé en 2018 à atteindre «zéro artificialisation nette». Première étape : une solide collecte des données. Un observatoire national de l’artificialisation est alors créé, qui a rendu public en décembre un «état des lieux de la consommation d’espaces», explique le site internet dédié. En décryptant le changement d’usage fiscal des parcelles d’une année sur l’autre – et avec des corrections à la marge pour tenir compte des cas particuliers – on a ainsi pu obtenir une évaluation de l’évolution de l’artificialisation.

Les espaces naturels, forestiers et agricoles grignotés chaque année

Que met ledit rapport sous l’étiquette «artificialisation» ? «La définition est complexe mais ce qui fait plus ou moins consensus c’est de dire : « Est artificialisé ce qui n’est ni naturel, ni agricole, ni forestier. » Par exemple un parking, mais aussi un golf ou une maison avec un jardin. En tant que tel, ce n’est pas forcément un problème mais cela peut avoir de nombreux impacts comme l’imperméabilisation des sols ou la diminution de surfaces qui pourraient être utilisés en agriculture», résume Martin Bocquet, chargé d’étude au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) et rédacteur du rapport pour le compte des ministères de l’Agriculture et de la Transition écologique.

Ainsi, sur les 96,06% de la surface nationale cadastrée, on observe que 93,24% de l’espace est naturel, agricole ou forestier et 6,76% sont actuellement artificialisés. Quant au «non-cadastré», il s’agit souvent du domaine public et majoritairement de zones artificialisées de type routes ou canaux.

Infographie : Consommation annuelle d’espaces naturels, agricoles et forestiers (Christophe Pinto)

En France comme ailleurs, ces espaces naturels, forestiers et agricoles sont grignotés chaque année. Par effet d’addition, la quantité de terres artificialisées ne cesse d’augmenter à un rythme plus ou moins soutenu d’une année sur l’autre.

Selon le rapport, qui décrypte les mutations de parcelles entre le 1^er janvier 2009 et le 1^er janvier 2017, l’artificialisation était en forte hausse entre 2000 et 2009. Elle a légèrement augmenté entre 2009 et 2011 (atteignant 32 000 hectares cette année-là). Puis elle a été moins importante jusqu’en 2015 (22 000 hectares) pour connaître un regain lors de la dernière année analysée (23 300 hectares). «A ce stade, est-il écrit dans le rapport, il n’est pas possible de déterminer s’il s’agit d’une inversion de tendance. Les chiffres des années suivantes permettront de préciser la trajectoire (augmentation, stagnation ou baisse)».

Si l’on prend en compte toute la période 2009-2017, le rythme moyen d’artificialisation est ainsi de 28 190 hectares par an, pour un total sur la période de 225 517 hectares artificialisés, soit à peu près l’équivalent d’un petit département comme les Yvelines (228 400 hectares).

Des conséquences diverses

En France, c’est en priorité aux alentours des grandes villes et des littoraux atlantique et méditerranéen qu’on consomme de l’espace. Il s’agit, pour une grande partie, de l’habitat (68% en 2016-2017), qui se développe surtout en zone périurbaine. Il faut distinguer plusieurs cas de figure car la construction d’un logement peut produire beaucoup d’artificialisation si elle est réalisée «en extension» sur un grand terrain, ou aucune s’il s’agit de «renouvellement urbain» sur un terrain qui était déjà artificialisé. L’observatoire recense par exemple 7 544 communes (21,4 % de leur nombre total), dont le nombre de ménages diminue… alors que la consommation d’espace destiné à l’habitat augmente. Autre exemple, dans 10 111 communes, chaque hectare artificialisé n’accueille qu’entre zéro et trois personnes. Pour le reste, cette artificialisation est liée à l’«activité» (25%), autrement dit la construction de zones commerciales, d’entreprises, de parkings, d’aéroports, etc.

Les conséquences sont très diverses : «augmentation des trajets en voiture, atteinte à la biodiversité, gestion des eaux, banalisation des paysages, diminution des terres agricoles et de notre autonomie alimentaire…» liste l’étude.

«Pour l’heure, il est assez rare et compliqué de renaturer un espace artificialisé mais on peut se fixer pour objectif de « faire avec l’existant »», explique Martin Bocquet. Autrement dit rester sur le «stock» de terres artificialisées existant sans l’augmenter. Plusieurs pistes sont à creuser pour avancer vers cet objectif de «zéro artificialisation nette» : d’une part utiliser en priorité des espaces déjà artificialisés, des friches, des terrains nus et d’autre part utiliser l’espace au maximum, augmenter la densité en mettant par exemple 50 habitations au lieu de 10 dans un nouveau quartier de logements. Parmi les autres solutions mises en avant dans le rapport : la communication, la sensibilisation, ou encore la fiscalité locale. Dans un rapport publié l’été dernier, France Stratégie, une autre institution publique, estimait pour sa part qu’«atteindre le « zéro artificialisation nette » dès 2030 nécessiterait de réduire de 70% l’artificialisation brute et de renaturer 5 500 hectares de terres artificialisées par an».

Aurélie Delmas , infos diverses, MCD, APPIS et Libé