« Fragiliser la CNDP, c’est renoncer à une participation citoyenne où les gouvernants ne sont pas les seuls à décider ce qui doit être débattu en démocratie »

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Guillaume Gourgues, Politiste et Alice Mazeaud, Politiste

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Alors qu’un projet de décret vise à supprimer les dispositifs de participation citoyenne concernant les équipements industriels, les politistes Alice Mazeaud et Guillaume Gourgues s’indignent, dans une tribune au « Monde », de voir sacrifier le droit à participer, « fondement même d’une démocratie approfondie ».

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Il y a six mois, nous nous inquiétions de l’euphorie collective à l’égard des conventions citoyennes portées par le Conseil économique, social et environnemental (CESE) et du risque d’enfermement de la participation citoyenne dans des dispositifs sophistiqués sur le plan procédural mais dénués de toute portée décisionnelle.

Depuis, qui se souvient, à part ses membres, que la convention citoyenne sur la fin de vie a rendu un avis ? Nous insistions sur l’idée que cette absence de lien à la décision n’était pas une faiblesse des dispositifs, mais bien une condition de leur succès auprès des gouvernants.

A l’appui de notre démonstration, nous avancions que le succès des innovations délibératives accompagnait en réalité le démantèlement progressif des maigres acquis institutionnels de la participation publique, et plus précisément, la marginalisation grandissante de la Commission nationale du débat public (CNDP), seule institution publique indépendante en mesure de garantir un droit à la participation un tant soit peu contraignant pour les acteurs publics et privés.

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Une baisse de 54 % des débats publics confiés à la CNDP

Nos inquiétudes étaient fondées. Le 4 décembre 2024, le gouvernement, en passe d’être censuré, a publié un projet de décret modifiant le périmètre de la CNDP et l’a soumis à « consultation du public » jusqu’au 27 décembre. Dans le sillage de la loi « industries vertes », ce décret vise à supprimer le dixième motif de saisine de l’instance concernant les « équipements industriels ».

L’argumentaire de ce projet, inscrit dans la continuité des discrètes régressions du droit de la participation, opérées au cours des dernières années par voie réglementaire, est bien rodé : le débat public allongerait les projets, ferait perdre du temps et de l’argent, et gripperait presque à lui seul toute promesse de réindustrialisation, y compris celle orientée vers la transition écologique. C’est ce qu’on entend lorsque Michel Barnier, ancien premier ministre, affirme qu’en matière de débat public on « est allé trop loin ».

De fait, cette suppression entraînerait une baisse de 54 % des débats publics confiés à la CNDP, lui retirant de facto toute possibilité de mener les débats sur les améliorations d’équipement, leur décarbonation, la production énergétique ou le traitement des déchets nucléaires. Le gouvernement n’hésite donc pas à déstructurer le droit à participer à un enjeu aussi important et controversé que le développement industriel du pays. Et ce droit, qui est le fondement même d’une démocratie approfondie, recule au cœur d’un des pires moments démocratiques de l’histoire politique récente.

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L’enterrement des conclusions du grand débat

Il ne s’agit pas d’exonérer la CNDP de toute critique. Les débats publics n’exercent aucune contrainte réelle sur les décisions – raison pour laquelle la CNDP a été tolérée par les parlementaires. Malgré cela, depuis vingt ans, l’instance a gagné en réputation et en influence, ce qui lui vaut de nombreuses critiques et tentatives de suppression de la part de ses opposants, parlementaires et industriels, qui la voient comme une contrainte, certes modérée, mais toujours de trop.

En prenant au sérieux son statut d’autorité indépendante garante d’un droit à la participation, fragile « bien commun », elle a suscité un retour de flamme. D’abord en provenance des maîtres d’ouvrage, auxquels elle a su imposer le principe de publicité des débats et des comptes rendus.

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Face au pouvoir présidentiel ensuite, auquel elle a tenu tête lors du lancement du grand débat national, en énonçant publiquement les carences procédurales de la démarche, dont on avait refusé de lui confier la conduite. L’enterrement des conclusions du grand débat et des cahiers de doléances par les gouvernements successifs lui a donné raison.

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Le droit de la participation ne cesse de se réduire

La participation d’Etat assume toujours plus le choix, impulsé très directement par Emmanuel Macron, de dispositifs sous contrôle, taillés sur mesure par les gouvernants, du thème aux règles en passant par les participants. Dans cette version managériale du participatif, la place pour l’indépendance et le droit de la participation ne cesse de se réduire.

C’est pourquoi Michel Barnier s’est permis de raboter les prérogatives d’une instance qu’il a contribué à créer, quelques jours après avoir proposé la tenue d’une « journée nationale de consultation citoyenne ». L’affaiblissement de la CNDP et la promotion des innovations participatives et délibératives sont bien les deux faces d’une même pièce.

On pourrait ne pas s’indigner. Après tout, le décret ne supprime pas la CNDP, contrairement à ce que proposait récemment le RN, et ne retire qu’une catégorie de projets à la liste des projets soumis. De nombreux professionnels de la participation soulignent que la limitation du débat public ne se traduirait pas forcément par une réduction du nombre des concertations.

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Sacrifiée sur l’autel d’une compétition économique sans fin

Mais ne pas s’indigner, c’est feindre de ne pas comprendre que retirer les projets industriels revient à anesthésier l’instance et à l’éloigner, une fois encore, des décisions publiques importantes. Dans un contexte où les propositions de suppression ne manquent pas, comment ne pas penser qu’une autorité administrative Indépendante diminuée de 50 % de son activité ne serait pas immédiatement ciblée au nom de la rationalisation de la gestion publique ?

Alors il faut s’inquiéter et s’indigner. Fragiliser la CNDP, pour laisser le champ libre à la bonne volonté des maîtres d’ouvrage et aux professionnels de la participation, c’est renoncer à une conception alternative de la participation que la CNDP symbolise, aujourd’hui, presque malgré elle : une conception de la participation citoyenne, dans laquelle les gouvernants ne sont pas les seuls à décider ce qui doit être débattu en démocratie, et comment.

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Or, cette alternative ne peut exister sans des garants indépendants et respectés. Alors que, depuis des semaines, l’ensemble du personnel politique affirme sa volonté de restaurer la confiance dans les institutions démocratiques, il s’agirait au minimum de prendre au sérieux la participation citoyenne, et donc de s’indigner lorsqu’on la sacrifie sur l’autel d’une compétition économique sans fin.

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Guillaume Gourgues est maître de conférences en science politique, université de Lyon-II, laboratoire Triangle.

Alice Mazeaud est maîtresse de conférences en science politique, université de La Rochelle, laboratoire LIENSs).